西柏坡：依法治国在这里启航

杨宏伟

西柏坡是党中央和毛主席进入北平解放全中国的最后一个农村指挥所。指挥辽沈、淮海、平津三大战役，取得了决定性胜利;召开党的七届二中全会，描绘了新中国的蓝图。中国命运定于此村，新中国从这里走来。西柏坡时期，面对进京“赶考”的历史考验，党中央审时度势，高瞻远瞩，站在治国理政的高度，从制度层面到法治层面进行了积极的探索和实践，推动和保障了当前工作，并为依法建设新中国积累了宝贵经验。

三部大法开先河

开国三大法典：临时宪法《共同纲领》、《土地改革法》、《婚姻法》，都起源于红色圣地西柏坡。

人民大宪章《共同纲领》诞生。1948年4月30日中共中央发布了以“打倒蒋介石、建立新中国而共同奋斗”为中心内容的纪念“五一”劳动节口号，号召各民主党派和各界人士迅速召开政治协商会议，成立联合政府。为达此目的，制订旨在加强各民主党派、各人民团体的相互合作、一致遵守的共同纲领，已经提到了中国共产党的议事日程上，它的前两稿是在西柏坡起草的。10月初，周恩来在西柏坡开始领导共同纲领草案的起草工作，在李维汉主持下起草了《中国人民民主革命纲领草稿》第一稿。1949年初，经过修改，形成《中国人民民主革命纲领草案》第二稿。2月27日，周恩来批示将《纲领草案（第二次初稿）》和有关召开新政治协商会议的其他4个文件汇集在一起，以《新的政治协商会议有关文件》为名集印成册、付诸讨论。6月下旬，周恩来亲自动手，把自己关在中南海勤政殿，专心致志，起草共同纲领。毛泽东的《在七届二中全会上的报告》和《论人民民主专政》两篇著作成为起草共同纲领的理论基础和政策基础。共同纲领草案稿五易其稿后，于8月22日前夕形成了题为《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》铅印稿。8月22日深夜，周恩来将铅印稿送毛泽东审阅。毛泽东、周恩来、胡乔木等立即对《新民主主义的共同纲领（草案初稿）》，进行技术性的结构调整与修改工作。经过10余天的紧张工作，9月5日，形成定名为《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》。随后，经过充分的民主协商，沟通思想，反复讨论修改，使《纲领（草案）》日臻完善。9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北平中南海怀仁堂举行。9月21日，周恩来向出席首届政协会议代表报告了《中国人民政治协商会议共同纲领》起草经过。29日，会议通过《中国人民政治协商会议共同纲领》。至此，在庆祝新民主主义革命胜利的欢歌声中，《共同纲领》光荣地诞生了！《共同纲领》反映了新中国的客观实际，反映了全体中国人民的根本利益和愿望，它所确定的各项原则成为以后制订中华人民共和国宪法的基础，在1954年宪法中得到了继续贯彻和进一步的发展。

从《土地法大纲》到《土地改革法》。1947年7月17日-9月13日，受中央委托，中央工委在西柏坡村召开党的全国土地会议，刘少奇主持会议并作了报告和总结。会议总结了1946年5月4日中央《关于土地问题的指示》发布以来土地改革的情况，会议通过了《中国土地法大纲》，同年10月10日由中共中央公布施行。《中国土地法大纲》共16条，其中规定：“废除封建半封建剥削的土地制度，实行耕者有其田的土地制度”;“乡村中一切地主的土地及公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配”。《中国土地法大纲》是中国共产党关于土地制度改革的纲领性文件。它的颁布实行，彻底摧毁了几千年的封建土地制度，极大推动了新老解放区的土改运动，广大群众参军支前的积极性空前高涨，从根本上保障了人民解放战争的胜利。新中国成立不久，中央人民政府在原《中国土地法大纲》的基础上，修订《中华人民共和国土地改革法》。1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过，同月30日公布施行。共6章40条。规定没收地主的土地，征收祠堂、庙宇、寺院、教堂、学校和团体等在农村的土地。富农所有自耕和雇人耕种的土地不得侵犯，其出租的少量土地一般也予以保留。土改中团结中农，保护农民的土地及其他财产不受侵犯。所有没收和征收得来的土地和其他生产材料，除依法收归国家所有的外，统一地、公平合理地分配给无地少地的贫苦农民所有。对地主同样分给一份土地，使其自食其力，在劳动中改造成为新人。该法对土地分配的方法，土地改革中特殊问题的处理，以及土改的执行机关、执行方法等，也都作了具体规定。该法明确提出了土地改革的目的是废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放农村生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。

中央妇委在西柏坡起草《婚姻法》。1948年9月，作为迎接新的人民政权工作的一部分，党中央在河北西柏坡召开解放区妇女工作会议。会上，中央书记处书记刘少奇将起草《婚姻法》提高到新中国制度建设的高度，并将这项工作交给了中央妇委。中央妇委随即成立了以邓颖超为组长的起草小组，帅孟奇、杨之华、康克清、李培之、罗琼等人参加，具体执笔是上海复旦大学法律系毕业的王汝琪。中央妇委与中央法律委员会合作，以1931年中央苏区《婚姻条例》和各抗日根据地婚姻条例为重要参考，并分成若干小组到已解放的城乡进行调查，了解当时各解放区人民群众的婚姻家庭生活状况、政府颁发的婚姻条例及实施经验，对土地改革后农民的觉悟程度，特别是广大群众反对封建婚姻的迫切要求进行了反复考察。他们还召开各种座谈会，在民主自由的氛围中充分开展讨论。1948年冬，中央妇委与中央法律委员会拟出草稿，得到刘少奇原则批准。1949年3月，中央妇委将草案带进新解放的北平。1950年1月，中央将《婚姻法》草案分别送全国政协、各民主党派、中央法制委员会、政治委员会以及政务院政务委员会、司法机关征求意见并修改。其中，毛泽东两次亲自主持召开有中央人民政府副主席、委员会委员、政务院总理、副总理及全国政协常委等参加的联席座谈会讨论草案。4月13日，中央法制委员会向中央人民政府委员会第七次会议提交《婚姻法》草案，经会议讨论通过后，于1950年5月1日正式颁布施行。在几千年的中国历史上，《婚姻法》第一次从法律上确立了女性在家庭乃至社会中“人”的地位，与男性完全平等的地位。从此，买卖妇女，包办婚姻，招童养媳，纳妾多妻等丑陋现象为法律所不容。《婚姻法》还为正在全国开展的关闭妓院运动提供了法律武器，几十万妓女弃暗从良，开始了新生活。从西柏坡走来的《婚姻法》，创造了新中国“将鬼变成人”的奇迹，受到全世界的瞩目和称颂。

法治政府见雏形

1948年8月，华北临时人民代表大会在石家庄人民礼堂召开，大会选举产生了华北人民政府委员会。同年9月华北人民政府第一次委员会在平山县王子村召开，选举董必武为华北人民政府主席，薄一波、蓝公武、杨秀峰为副主席，并通过任命各部长、各会主任、各院长、华北银行总经理及秘书长、劳动局长等职，华北人民政府宣告成立，华北人民政府成为全国性联合政府——中央人民政府的前身。

建设法治政府。在短短13个月里，华北人民政府废除了国民党的六法全书及一切反动法令，制定了《华北人民政府组织法大纲》、《华北区农业税暂行税则》、《村县人民代表会议选举条例》等法令、法规、通则200多项，包括政治、经济、民政等众多方面。1949年4月，华北人民政府在北平召开临时委员会议，主要商讨华北人民政府组织机构并入中央人民政府和变更行政区划的问题。之后，华北税务总局提出了《召开全国性的专门税务工作会议的建议》，并草拟了中央人民政府成立后的税制及税收、税务机构的方案。华北人民政府财政部还为中央人民政府拟制了中央、省、县三级财政制度法规。特别是在司法工作方面规定了严格的审级制度、裁判委员会研究制度、刑事复核制度、调解制度等。不仅在当时产生重大影响，也为新中国的法治建设探索了宝贵的经验，奠定了良好基础。法治政府的雏形业已形成，使得中央人民政府的各项工作从一建立就能有规可循、有序运作。

推进依法行政。华北人民政府各部门组建后，其首要任务是由游击式过渡到正规式的政府。建设正规的政府，就需要建立一套正规的制度和办法。华北人民政府按照正规化的要求，建立了机关的各种工作制度，规范了办公秩序，如制定的《华北人民政府办事通则》，对于公文的审稿、签发，公文的种类、公文收发处理;对于会议制度;对于办公时间、值班制度，以及对于工作人员的要求等方面都作出了明确规定。这个办事通则的主要内容，也成了中央人民政府政务院制定办事细则和公文处理的基础。建立了行政监察制度，华北人民政府设立的华北人民监察院为行政监察机关，由院长和人民监察员组成，在检查揭发违法失职行为、整顿政纪等方面做出了突出贡献。华北人民监察院在联系群众、监督政府方面采取了一个重大举措，就是聘请通讯检查员，即各级职工会会员、农会会员、机关中技术人员及其他公正人士，热心公务，愿担任通讯检查员以帮助检查工作者。凡受聘的通讯检查员，对行政、司法、企业、财经各部门之各级公务人员，遇有违法失职，贪污浪费、违反政策，侵害群众利益的行为时，应负责搜集材料，向华北人民监察院以通讯方式报告。华北人民政府不但为建立中央人民政府做好了组织准备，还为中央政府依法行政起到了示范作用。

培养司法干部。华北人民政府设立了司法部、法院、监察院等政府工作机构，谢觉哉担任第一任司法部部长。谢老很重视司法人才的培养，他到任的第一件事，就是开办司法训练班，为新中国培养第一批司法干部。训练班开办后，他坚持亲手写讲课提纲，谢老亲自担任一部分讲课任务，每天讲课三个小时，连续讲完他所担负的课程。谢老还到华北人民政府主持召开了法律问题座谈会，并作了重要发言。会后，他给刘少奇和周恩来写了一封长信，信中对立法工作和训练司法干部提出了具体规划。建国前夕，华北人民政府接收北平后，将原朝阳大学改为中国政法大学，谢老兼任新中国第一所政法大学校长，为国家培养了大批司法干部。

历史选择了西柏坡，中国共产党在这里开启了依法治国的新征程，并为之进行了长期艰苦卓绝的奋斗。党的十八届四中全会作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是完善和发展中国特色社会主义制度、实现国家治理体系和治理能力现代化的战略部署。现在我们重温和研究西柏坡时期依法治国的初步探索和实践，对于正确认识和理解我们党坚持依法治国基本方略，坚定不移推进法制社会建设有着重要的现实意义和历史意义。