大城小村

“城中村”是城市化进程中的历史产物，具有农村和城市双重特征。今天，我们梳理发生在国内外“大城小村”的这些故事，探寻每一座都市着力于细胞上的密码，记录人类城市前行的些微印记，并试图与读者一道读懂自身生长的逻辑。这些国内外“大城小村”里的探索和经验，当贡献于中国更广阔天地的实践。

国内典型

“城中村”的长期存在，已经成为我国很多城市发展面临的一个难题。旧城改造、新城建设作为城市发展的必然过程，已受到了全国各地各级政府的重视。大量的“城中村”存在于都市之中，给城市建设和管理带来很大的负面影响，而改造“城中村”的难度极大，如何改造“城中村”，是全国几乎所有城市都正在面临的重大课题。深圳、广州、福州、南昌、天津、青岛、太原、西安等很多城市在改造“城中村”过程中都碰到了很多问题，也积累了不少经验教训。

那么，如何改造、建设成为一个环境优美、功能齐全、布局完整的新型城市呢？这已不乏成功先例。

深圳：拆旧与建新滚动发展

随着城市化进程的加速发展，深圳也出现了一大批亟待动手术的城市改造项目。这些项目主要集中在老大难的城中村、城市建设初期的经济实用房、工业厂房以及城市规划残留地块、由于经济利益关系形成的烂尾楼项目。从1997年开始，深圳即尝试改造“城中村”，按每镇一村的办法试点，探索农村城市化的操作模式。1999年，市委、市政府又提出“规划全覆盖”要求，试点村确定发展方向和策略，划定不准发展区、控制发展区及非建设用地的界限，规定各类用地的使用要求；然后撤点并村，实行村民住宅连建、单元式统建。值得一提的还有龙岗镇第二工业区改造为工业区整体搬迁。其以大手笔的旧区改造模式建设高档次的商业服务与居住综合项目，采取整体规划、全部拆迁、分期实施的步骤，同步建设商住、公建与市政配套，形成在分期目标内拆旧与建新的滚动发展模式，兴建成为一个集商业、娱乐、休闲、居住为一体的商业城，对提升城市化档次、改变城市面貌、繁荣经济起到了积极作用。

合肥：发挥群众主体作用

安徽的省会合肥不但是一座具有两千年文明历史的古城，还是全省的政治、经济、文化中心。该市大规模的城市旧城改造工作起步于1980年代，已走过了三十多年的历程。资料显示，在“十一五”期间，该市实施“大拆违”、老旧小区改造和景观整治，老城区功能不断完善、形象不断提升，全面完成新一轮主城区小街巷改造；城市副中心加快形成；滨湖新区快速启动，高水准规划、高起点建设，累计竣工建设面积640万平方米，建成道路81公里，路网围合面积30平方公里，初步形成可容纳30万人口的生态新城区。该市在改造建设过程中，坚持基础设施优先的原则，通过着力解决交通问题、成片改造加快旧城改造的步伐、发挥群众主体作用、政府的积极贯彻实施、拆迁政策的公开公正化、把环境的改善作为一条重要的目标等措施，如今已由一座破旧落后的小城，建成具有80平方公里，100万人口的新型现代化城市。

昆明五华区：出台法规、企业参与

“旧村未拆除的，其他建设项目不得开工；拆迁补偿，每亩25万元；改造范围内的城中村村民，一次性转为城镇户口……”《五华区城中村改造实施办法》（以下简称《办法》）正式出台，这是昆明市第一个成形的“城中村”重建改造办法。 据了解，五华区共有67个“城中村”，其中主城区有51个，涉及大观、华山、龙翔、红云、丰宁、莲华、黑林铺、普吉8个办事处，总人口约11万人。按计划，五华区将对其中的10个“城中村”进行改造，这51个“城中村”中，村民将变居民、农村将变社区、集体经济将变股份制经济。

五华区与28家企业已签订了合作意向书。昆明市四区启动40个“城中村”的改造，通过五华区“城中村”重建改造暨投资意向签约仪式了解的情况，将有望超过40个。昆明在“城中村”重建改造中涉及的人口超过百万，“城中村”重建改造是对社会、企业都有利的好项目，企业应抓住机遇，积极参与改造。

杭州清河坊片：适当保护、原风重建

杭州清河坊片区通过“适当保护、改善和整治知名建筑、大量按原风格重建的方式”，还原古街区原貌。分区规划含特色商贸、餐饮、民俗风情区等，并以保存最为完好的特色商贸区作为项目引擎，形成购在河坊街、吃在高银街的城市名片。项目在整体开发过程中选取中间保存最为完好的河坊街作为一期工程，定位为商贸旅游区，与西湖风景区和吴山风景区联动，用特色商业吸引游客，迅速积累人气；二期启动高银街打造成为餐饮一条街，与特色旅游商贸形成功能互补，既吸引了游客，又使得一大批本地的消费者前往就餐；三期与中山路整体改造工程同期进行，定位为时尚购物步行街，形成时尚与古老相融合的特色商贸旅游区。

郑州：从贫穷村庄到商业中心

2005年，燕庄改造正式启动。在这之前，位于郑州城郊接合部的西史赵村也启动了城中村改造，当年的西史赵村还是一个有着400多户村民的贫穷村子，但此后的三年，在这块土地上，一个极富浪漫的名字横空出世，“普罗旺世”成为红极一时的明星楼盘。

2003年9月，《郑州市城中村改造规定（试行）》（“32号文”）正式发布，标志着郑州市城中村改造正式启动；而西史赵村的城中村改造，则打响了郑州城中村改造的第一枪。

此后，郑州市城中村改造风起云涌，在首批17个改造试点中，以西史赵村、西关虎屯和燕庄最为典型。燕庄改造，打通了未来路；曼哈顿广场商业区成为郑州地标|生街区之一；西关虎屯改造后的郑州国贸中心，也成为郑州地标|生商业中心。

西史赵村城中村改造的经验一度成为后来众多城中村改造所效仿的“西史赵模式”。据郑州市城中村改造办公室的数据显示，截至目前，郑州城区228个自然村，如今已有170余个获批改造。在郑州一位房地产专家看来，城中村的改造是历史的必然，在城市现代化发展的浪潮中，城中村通过改造变身城市社区已成为时代发展的大趋势。

珠海市：通过市场机制、接力改造旧区

珠海市在城中村改造中政府没有直接投入一分钱，而是巧用市场之手，通过定原则、定规划、给政策，引入竞争机制，吸引房地产商投资旧村改造。珠海市对房地产开发商最主要的优惠政策是拆一免二至三，即根据旧村的区位、拆迁量，每拆1平方米的房屋，可免交2～3平方米建筑面积的地价，并减免相应的报建等费用，确保开发商获得25%以上的合理利润。在开发总量中，1/3用于旧村民回迁，另外2/3作商品房经营。

为提升新村档次，珠海市在招标阶段就引入规划最优概念，规划设计要以优取胜，带动了全市房地产开发档次的提升。通过政策借力改造城中村，是珠海开展城中村改造的重要举措和成功经验，这种探索和实践也为进一步推动公共设施与服务市场化改革提供了借鉴，是经营城市的一种有益探索。

上海“新天地”：保护和发展相辅相承

新天地广场位于上海市中心淮海中路南侧、黄陂南路和马当路之间，属上海黄金地段，中共一大会址也在内，其中以上海建筑文化的代表——成片的石库门式里弄建筑为主。改造前为高密度旧宅区，改造中主要保留建筑外墙，重建内部，将居住功能改为商业用途。另外，由于改造后需要兼顾演出和餐饮功能，内部需要宽敞与能承受大荷载的空间和供舞台演出用的机电设施，因而建筑除外墙之外，里面基础、上下水道到屋顶全部需要重建，外墙有些部分则进行修补与加固。

改造后的上海新天地广场以“一大”会址所在的兴业路为中轴，分为北里和南里。北里以餐饮娱乐为主，充满怀旧气息，其精粹是展示石库门建筑文化的“屋里厢”，它以上世纪二十年代石库门住房为蓝本，设有七间展示房，并以一个虚拟的石库门家庭故事贯穿始终；南里以“销品茂”为中心，购物休闲场所较多。新天地在旧城改造中走出了一条保护和发展相辅相承的路子，将中国元素进行保留，并穿插新的时代符号，在新旧对比、历史与现代融合中完成保护并实现创新发展。如今已成为上海时尚休闲文化娱乐中心和城市新地标，吸引大量游客。

贵阳：依法实施、完善保障

贵阳对已处于中心城区的村，撤消村建制，建立居委会和社区。村改居后，以提高居民生活质量和文明程度为出发点，实现社区服务、社区管理、社区文化等多方面的突破，引导社区居民广泛参与社区事务，落实社区居民对社区事务的知情权、监督权、决策权，实现社区居民的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，促进社区健康有序发展，最终实现城中村由农村社区向城市社区的根本性转变。

做好村级集体资产的清产核资工作，确保原农村集体经济组织享有对这些资产的所有权，让村民享有一定的自主权。成立股份管理机构，将村级集体收益以及改造升值收益以股权量化核实到农户，村民以股东的身份参与村集体经济组织的监督与管理，享受相应的收益分配权益。

同时，完善社会保障，拓展就业空间。

西安：政府主导、整体改造、发挥地缘优势

西安制定了与城中村改造相关配套政策法规，包括结合实际制定出的拆迁安置补偿标准和实施方案、整改方案的显著特点是综合考虑了整个地区改造，最大限度发挥地缘优势，项目完全采用市场运作，以吸引投资。广泛宣传投资商机、实施优惠政策以及通过科学规划、估算投资利润等措施，保证投资商利益，从而吸引资金投入城中村改造。彻底解决消防问题、完善基础设施、美化优化环境，提升环境商业价值。政府首先以宣传消除重大安全隐患为切入点，宣传消除重大安全隐患可以强制拆除的有关政策，并做好了强制拆除的司法准备，形成了强大的拆迁舆论氛围。

同时，制定出切合实际的拆迁安置补偿标准和实施方案，在安置上充分尊重民意，提供了货币安置和实物安置两种方案供群众选择。还对按时搬迁的人员制定了一系列奖励优惠政策。引导人口有序聚集，优化用地布局，将居住区与商业紧密结合，实现商业价值最大化利用，同时也为居民带来了工作机会。

重庆：统一协调、引入开发、智力补偿

重庆市兼顾村民利益和开发商效率及利润的基础上，政府一村民一开发商参与协商并制定城中村改造规划。由政府职能部门监督执行，并规范和监管村民及开发商的行为。根据城中村周边城市功能类型进行个性化规划设计，设计既保留出租屋、壮大集体经济，又兼顾开发商收益的社区规划成为实施的核心。规划、建设、公安、工商、国土等主管部门统一协调，优先考虑治理区与区之间以及组团与组团的结合处，对两江沿岸、易滑坡的地段、市区形象地段进行重点整治，使城市面貌尽快焕然一新。

引入开发商并给予政策优惠。采用招标等形式引进有实力的开发商，并且政府部门应该给予开发商一定的政策优惠以确保开发商的利润和拆迂、改造工作的顺利进行。

政府通过智力补偿，对村委会（转制社区）成员进行培训；集体股份制公司通过自身培养或人才引进逐步置换不具备管理能力的人员，最终将其转化为现代经理阶层。对村民进行针对性的知识技能培训，激励村民学习工作技能，引导他们参与市场就业。

国外经验

城市贫民区或者城中村是城市化进程中面临的必然问题，所有国家和城市的政府对这种现象都有一个进步过程：从忽视到重视、从排斥到接受。虽然城市“贫民区”与“城中村”在概念及范畴上不完全对等，但国外贫民区改造不乏成功的案例；除此之外，亦有对新城改造的成功经验。这些成功的案例，或多或少能为我国未来都市更新发展规划带来一定的参考价值。

英国伦敦：大量拆除贫民窟，兴建统建房

工业革命促进了英国城市化的发展，大量人口从农村流向伦敦，伦敦城市的下层社会居民的居住条件日益恶劣、住宅稀缺，并形成了许多贫民窟。二战的破坏使伦敦获得城市更新以及根除贫民窟的重大机遇。伦敦郡规划法、大伦敦规划法相继出台。1945年开始大规模拆除贫民窟，1975年基本结束。当时采用的是所谓消灭贫民窟的办法，即把贫民窟全盘清除或封闭，并将其居民转移走，然后在清除出来的土地上开发可以形成高税收的房地产项目。

20世纪50-60年代，英国政府实行了统建房建设制度。统建房针对的就是城市贫困人口，一般由很多栋房子连成一片，楼的外形朴实，布局简单，建筑材料一般，住起来比较拥挤。居民多是下层劳动者或少数民族（各个有色人种），居住区环境和治安较差。

统建房目前依然是失业者或低收入家庭的住宿保障，也是英国的老人福利之一。住在这样的房子不需要住宿租金，水电气费也只用缴纳一点点，而且房子住的越久，越有可能属于住户有一些人后来把房子买了下来。但是，自上世纪50年代后期开始，英国政府用于修建公共房屋的支出逐步下降。

日本东京：打造”城市中的城市

在日本，知名的案例有位于东京都会区的六本木新城旧城改造项目。这个地区的街道多年来一直非常狭窄，建筑物陈旧且密度极高。六本木新城再开发计划则以打造“城市中的城市”为目的，并以展现其艺术、景观、生活独特的一面为发展重点。

经过17年的不断努力，在政府、民间企业、地方人士的合作下，六本木新城再开发改造计划于2000年4月开始建设施工，于2003年4月底完成。六本木新城总占地面积约为0.116公顷，以办公大楼森大厦为中心，具备了居住、办公、娱乐、学习、休憩等多种功能及设施，是一个超大型复合性都会地区，几乎可以满足都市生活的各种需求，已经成为著名的旧城改造、城市综合体的代表项目。

六本木新城再开发计划通过良好艺术规划与开放空间设计的结合，将整体空间塑造得更加艺术化和人性化，不但为居民提供了一处舒适宜人的都市生活、办公与休闲、购物空间环境，而且带来了一种新的都市设计思考方向。

巴西：把贫民区纳入城市、保证投资支持改造

在巴西，相当数量的城市人口居住在非正式的或不合法的居民区中，常常占用公共土地。据统计，贫民区人口约占里约热内卢全部居民人口的25%。这些贫民区是一些外来打工者的家园，但是其卫生条件极差，常常遭受自然灾害和犯罪的侵扰。上世纪80年代初期，许多城市努力规范或把贫民区纳入到城市有机体内，从法律上认可它们。巴西在全国范围实行了新的规划措施，允许把某些居民区指定为特殊社会利益居住区，以便于规划和对各个区制定相应的土地使用要求。

政府改变了过去反对贫民区的做法，无偿向居民提供建筑材料和资金。巴西应用经济学会1998年的一项研究表明，至少794个市政当局制定了贫民区或非正规居民区的改造计划，其中约506个市政当局的改造计划包括在不同形式上实现土地占有的规范化。同时，提高城市贫民的生活质量，创造条件动员社会更多的力量参与改造。

印度：改造社区面貌、提高社区基建

上世纪80年代末至90年代初，一个由世界银行资助的贫民窟升级项目帮助2万个孟买贫民窟家庭获得了土地使用权和基本的生活服务。联合国人居规划署的资料还显示，印度全国贫民窟居民联合会与促进地区资源中心协会一道，从孟买地方政府手中获得了为贫民窟地区建造300套公厕的权利，为1000家住户提供卫生设施，与此同时动员周围地区的贫民窟居民采取一系列改造举措。到目前为止，由印度中央政府资助的，旨在为贫民窟居住者提供基本生活服务（如供水、道路、排污、街灯等）的项目在孟买已经实施了近30年。

在贫民窟设立商店、普及互联网；支付电费、水费和财产税；帮助申请许可证、执照和登记；发放出生或死亡证和抚养证；对财产进行估价等。今后几年还将认真测试互联网对改善城市贫民获得外部信息状况的作用。印度还在试行由社区领导的基础设施财务基金。该基金对由社区发起，目的在于为进一步扩大的住房和基础设施项目的建设提供战略资助。

美国：制定法规政策、为低收入者提供房租帮助

受到迅猛发展起来的工业化、城市化大潮的冲击，大量农民工涌入城市，使城市住宅日趋紧张。1929年，世界性的经济危机席卷了美国，为了复苏经济，联邦政府开始介入住房问题。自20世纪30年代起制定了促进住房建设和解决中低收入阶层住房问题的一系列政策。1937年美国联邦政府建立了首个住房法案计划，以解决低收入阶层住房短缺和居住条件低下的问题。1949年美国国会又通过了《全国可承受住房法》，目标是向全体美国人提供体面、安全和整洁的居住环境。1965年，约翰逊政府建立了一个针对低收入阶层的房租援助计划，允许公共住房管理部门出租他们管理的存量住房，并通过补贴使低收入房客能够居住。1974年，尼克松政府制定了新的住房和社会发展法案，其中的第8条款就是低收入者租金帮助计划。上世纪90年代，美国又大大扩展了租金优惠券计划的实施。

20世纪70年代起，美国住房短缺已不再是主要矛盾，取而代之的是低收入阶层所付房租占其收入比重过大。政府将政策重点放到了为低收入住户提供房租上的帮助上。

美国哥伦比亚新城：以人为本，关注人们的生活

哥伦比亚新城是美国公认的最成功的新城开发项目。其以“创建一个良好的社区环境”为目标，以“以人为本，关注人们的生活”为理念，注重保护土地并提高土地的质量，延续地区历史，强调公共空间的开发，提倡环境为社区共享，构筑清晰的“新城一小区一组团”三级结构体系，实现社区人口构成的多样化，增强居民的社区感，充分协调了不同种族、不同收入者的关系，创造了令人愉快的生活氛围。

新城内注重交通协调：组团占地直径不得超过半英里，方便步行和自行车交通；组团内没有内部车道；小区内各设施到每个组团距离不超过半英里；修筑高标准的自行车道；重视公共交通，采用微型公共汽车，30%的居民可在3分钟到达汽车站。

新城建设促进了当地商业、工业和贸易的发展，提供了5万个就业机会。新城23%的土地为永久性绿地；在绿地中修建了很多迂回曲折的小路，供游憩使用；成立非赢利性的公园和文娱协会，负责管理公园和游憩区。

未来发展

城市化进程的加快，使一些处于城乡结合部的村庄，融入城区，成为“城中有村，村里有城，村外现代化，村里脏乱差”的地区，严重地阻碍了城市精神文明建设的普及与发展不利于城市整体规划和建设。只要城市在不断扩容，城中村就会一直出现，因此要从整体上对城中村进行合理规划。但城中村改造涉及到地方财政、开发商、村民三方激烈的利益博弈，所以具体形式多种多样，各地创造了五花八门的经验，征地补偿标准差异也相当悬殊。

“城中村”在从乡村向城市转变过程中，因土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制，没有完全纳入城市统一规划、建设和管理，其发展有很大的自发性和盲目性，在生产方式、生活方式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征，因而影响了城市基础设施布局，乃至城市整体规划的实施。因此改造“城中村”将是一个漫长的历史过程，是一项长期工作。

那么，在未来时间里，这些大城小村应该怎样搞呢？

（1）科学合理的规划引导

规划是城市发展的灵魂，决定城市发展的水平、速度和质量。城中村改造无论是原地拆除重建、异地新建，还是旧村整治，要避免规划与管理滞后、土地开发停滞和建设无序等现象，就必须坚持具有前瞻性与科学性的城市规划先行，将城市规划与土地开发相衔接，实现经济效益、社会效益与生态效益的协调统一。

（2）城中村改造要提前规划，分步实施

城中村的问题，本质上是土地制度的二元制在快速城市化的过程中矛盾不可调和的体现，它同时是城市发展过程中的各种社会、经济和环境问题以及文化冲突在地理空间上的集中反映。城中村改造是一个多方利益协调的过程，是不同价值观念在城市发展过程中一个重新认可的过程。因此，城中村的改造，应该是一个由各级政府政策指导，原村集体经济实体和村民共同参与、协商和实践的过程，它包括了改造方案的制定和实施两个阶段。

随着城市化进程的加快，为了避免高成本的城中村改造，就要及早规划，提前进行人员分流及出路安排。对那些基础条件比较好的村庄，可以仍旧保留其基本居住形态和生活方式，只是完善它们的基础设施和公共设施，使其成为经过优化的原生态都市村庄，即缩小了城乡差别，又保留了地域文化特色，也可避免改造后仍是高密度的结果，同时打破封闭的文化心理，使村民融入到现代化的都市文明之中。

（3）政府、城市和原村民三者利益的统一

城中村改造方案的核心，应该强调政府、城市和原村民三者利益的统一。具体表现就是社会效益上强调公平、持续，功能上符合城市规划和城市发展的要求，经济上突出土地资产经营、自我提升可持续经营，环境上着重改善提高，文化上注意保护和弘扬。对已经形成的城中村，只有面对现实积极改造，具体问题具体对待，成功改造的关键是处理好政府、群众、投资商三方的平衡关系，以及在实施拆迁安置工作时，要将广大群众的利益放在首位。此外，对农村的建设管理政府自始自终不能缺位，必须建立健全法律法规。

（4）推广城中村土地股份制改造

城中村土地股份制的改造就是在把原村集体土地转化为国有土地的前提下，对原村居民和村集体享有使用权或所有权的土地进行估价，折算成股份，组建股份公司。股份制改造同时兼顾政府的长远利益、股份公司的健康发展、原村居民的社会保障。

（5）规范化的市场运作

城中村改造无论采取何种改造方式，都会涉及土地的征收、房屋的拆迁与重建、基础设施的改造与新建、集体资产的评估、集体经济组织的改制、改制后的公共管理支出等诸多环节，需要大量的资金投入，而这仅靠单方投资或依赖政府支持是远远不够的，必须充分调动多方资源，实行多元化融资。开发商的介入无疑会为城中村改造注入新的活力，由其负责征地、拆建、安置等事务，并按市场化方式进行综合开发，不仅可以解决资金问题，还可以刺激房地产需求。而根据城中村改造及综合开发的特殊性、复杂性和艰巨性，遴选并强化参与改造的开发商的社会责任便显得尤为重要，并且成为城中村改造成功与否的关键。

（6）关注城中村改造的后续环节

与城中村改造相关联的后续环节主要包括就业培训、职业推介、扩大社会保障制度的覆盖面等。城中村改造，农民失去土地传统意义上的社会保障基础，急需寻找新的就业机会。但由于二元结构下农民和城市居民在受教育机会等方面存在差异，原先的城中村村民对城市第二、三产业的就业需求不能适应，于是需要提供职业培训机会以实现城中村村民与第二、三产业就业需求的均衡。

（7）新农村建设是城中村改造的根本举措

目前全国上下掀起建设社会主义新农村活动，要求把农村建设成为生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村，这正是避免新的城中村产生、止住源头的根本举措。新农村建设就是要把农村发展纳入整个现代化进程，使工农城乡之间协调发展，解决我国长期以来城乡经济发展极不平衡的局面，所以新农村建设应是我们规划工作者未来一项长期的重要工作。

尽管存在这样那样的问题，但不可否认的是，城中村的改造，对城市的发展做出了不可磨灭的贡献。所以，“城中村”改造成为了21世纪中国市长们经营城市的最大兴趣。

或许，“城中村”将在城市发展的车轮中湮灭身影。今后几年内，中国将陆续完成数千乃至止万个城乡搂合部村落的改造，这不仅会使中国的城市建成区面积成信扩大。也会改变数千万户农村户籍人口乃至几亿流动人口的生活。这些村庄曾经的故事，毫无疑问都应成为这个抑或那令城市子民的共同遗产。你可能没有感觉剖，巾国目前最大的城市化工程。其实就在离你不远处。改变总是要来的，就像电视上说的那样，告别了“一线天”和“握手楼”。起码增加了一些安全感，而这种安全感才是人们生活在这个城市里最重要的东西。