从全球视野看中国反腐

廖燃

全球反腐败运动从1995年在北京举行的第七届全球反贪大会算起，历经了三波发展高潮。以《联合国反腐败公约》和《经合组织反对在海外行贿公务员公约》《欧洲理事会民法反腐败公约》为代表的一系列全球性和地区性公约的制定和实施，为腐败的定罪、打击制定了完备的法律框架。而《沃尔夫斯伯格全球私营银行反洗钱指引》和《国际律师协会专业规范》等，则为各种不同行业和专业，制订了相应的规范和指引。腐败从昔日的“禁忌”骤变为人神共愤、全民共诛之罪行；反腐败也从“抓贪官”转向全面推进国家廉政体系的建设，改善政府管治能力和促进公司治理透明。特别值得指出的是，以2001年美国发生的“安然”和“世通”公司的丑闻为标志，反腐败从传统的打击公共领域腐败扩展到私营领域；反腐败国际法律规范的制定重点，也从惩治收受贿赂的公务员转向提供贿赂的公司和商界一方。这是因为，腐败是全球化的衍生物，跨国公司作为全球化最有力的推动者，提供了全球跨国直接投资的90%、全球贸易总量的65%和全球技术交易总量的80%。许多跨国公司富可敌国，其一年的营收，远远超越许多主权国家。如果我们只关心索马里的政府腐败，而对汇丰银行的瑞士私人银行部门涉嫌帮助客户逃税丑闻置若罔闻，那显然是捡了芝麻丢了西瓜。根据世界银行2001年对全球3601家外贸公司的调查，有40%的公司分别在69个国家通过贿赂进行商业活动，贿赂金额占全球交易额的10%～20%；1994～2001年，全球有400多家跨国公司对100多个国家政府官员进行了贿赂，争取价值200多亿美元的采购。可见，反腐败如果再局限于传统的“反贪”，就失去了意义和着力点。这就是我们为什么不能把反腐败曲解为“反贪”或“反贪腐”。

与此同时，2008年的全球金融危机以后，美国、欧盟和日本等主要国家相继陷入各种债务危机和经济衰退之中。需求不足、债台高筑、投资低迷的状况继续对它们的经济复苏构成挑战。为了提振经济，广辟财源，西方国家政府加强对商业贿赂和偷税漏税的打击，要求公司和银行加强内部管制，增加报告透明，严查公司和个人的偷税漏税行为。根据世界银行的统计，腐败在全球每年造成的损失大约为200亿～400亿美元，而这样的损失主要发生在发展中国家；但是，根据其他各种来源的统计，全球跨国公司的资金非法转移每年却高达9000亿美元，全世界在2010年的偷税漏税总额在21万亿至31万亿美元之间。根据德国税务工会的估计，偷税漏税每年给德国造成的损失即达到300亿欧元。德国偷税者要交纳的总金额达到4000亿欧元。如何增加私营领域管治透明，打击偷税漏税，增加政府税收就成了西方国家的头等大事。在这种背景下，西方国家或是加强执法，或是制定新法，严打海外腐败和贿赂行为。2008年底以来，美国就大大加强了《反海外腐败法》的执法力度；英国则在2013年制定、实施新的《反贿赂法令》。

这种新的执法趋势，具有以下几个特点：第一，它们扩充了贿赂的定义，增加了新的犯罪罪名：只要是提供、允诺或实际给予贿赂；要求、同意或接受贿赂，就构成犯罪行为。第二，该法令特别针对公司高级管理人员，订立了公司因为没能预防贿赂发生的“公司犯罪”；第三，贿赂外国公职人员。最重要的是，这种新的执法趋势，极大地扩展了某些国家的法律管辖范围，扩展到本国公司在海外的任何运营地域；西方国家执法当局还提高了惩罚的力度：贿赂一经定罪可判监禁10年，且罚款没有上限。这就是我们近年不断看到欧美国家对陷入腐败犯罪的公司动辄处以几亿甚至数十亿天价罚款的背景。这种执法新趋势，将对全球性腐败起到打击和抑制作用。

从这样的国际背景，审视中国自十八大以来迅猛推进的反腐败运动，我们不难看出，新一届领导班子以铁腕反腐为改革开路，有其内在的逻辑和必然，产生了强烈的震慑，不可能用“打击政敌”来形容。新的反腐败浪潮席卷政法、军队、能源、金融、科教和文艺等众多领域，扫荡了四川、山西和云南等地方帮派，上百名省部级高官落马。这一轮反腐败浪潮在很大程度上清除了各种利益集团对进一步改革的顽强抵抗，破除了反腐败制度建设的障碍。国有企业改革，过去要么推不动，要么部分沦为权贵鲸吞、豪夺国有资产的过程。而官员财产公开制度，呼唤了三十年，仍提不到议事日程上来。经过这两年的反腐攻坚，才开始扭转局势。为了保护国有资产，防治洗钱，撒下追捕贪官的天网，中国还在全球范围内展开“天网”行动和“猎狐”行动，2014年北京APEC，还发表了反腐败宣言，建立了APEC反腐败执法合作网络，中国开始主导国际反腐败运动的议程。

未来几年，中国要继续把反腐败运动推向前进，势必加强法治建设。但是当务之急，不是要制定一部华而不实的《反腐败法》。中国并不欠缺法律条文，而是有法不依、执法不严。在这种情况下，依法治国的重心，应该放在惩戒、预防和教育。为了提高法律的威慑力，中国首先要修订现行《刑法》，按照《联合国反腐败公约》的要求，修订与腐败有关的犯罪条文，改变目前《刑法》对腐败犯罪定义模糊、宽松、笼统，入罪门槛过高、实际执行与法律条文差距过大，刑罚等级笼统，削弱法律威慑力的状况。中国应按照《公约》规定，把贿赂从实际收受钱、财、物扩大到“能满足受贿人各种生活需要和精神欲望的一切财产性和非财产性利益”，且只要是“许诺”或“提议给与”即构成犯罪。中国应该在惩罚腐败犯罪中更多运用《民法》，提高对腐败犯罪的经济惩罚和专业惩罚。

要让中国的反腐败运动持续、健康发展，中国应制定《资讯公开法》和《举报者保护法》：中央和地方政府的预算必须透明公开，让人们了解政府税收是否有效用于改善民生的发展项目。现行的《政府信息公开条例》和最高检察院的保护举报人规定应该上升为全国性法律，以更好保障人民群众的知情权和监督权，保护举报腐败的公民，特别是记者和微博作者。

中国的“反四风”运动有效制约了“三公消费”，官员对于收受奢侈品礼物有所收敛。但为了长治久安，还必须建立起官员财产公示制度，才能有效制约官员利用手中权力谋取私利。中国必须尽快在全国推广运行新的公民不动产统一登记制度，以有效监控公职人员一夜暴增的财富是否与其收入相符。与之配套的是，还应尽快制定“公开登记注册赢利收益持有者”的法律规范，保护和监督公民的资产，打击皮包公司和海外秘密账户，进一步有效打击洗钱和资金外流。

伴随着过去十年中国反腐败运动的发展和改革的推进，中国的经济也在西方一片唱衰声中保持高位增长。中国入世13年，外贸总额从2001年的5098亿美元上升到2014年的43030亿美元，成为世界上第一大出口国和第二大进口国；与此同时，中国成为资本净输出国，2014年中国对外投资额达到1200亿美元。中国对世界的贡献，从“中国制造”开始转向“中国资本”。在这样的经济规模新光环下，中国的海外投资和建设，备受国际社会关注。

过去10年，中国企业开始“走出去”，在海外投资越来越多；现在，“一带一路”正在铺开，围绕着基础设施、产业投资、资源开发等领域，中国和沿线有关国家的重点合作项目陆续上马。未来，将会有更多的中国企业走出去，参与到“互联互通”的建设当中。但是，如此大规模的海外合作开发和建设，不可能一帆风顺，前边的坎坷和陷阱都有很多，尤其是在中国崛起、打破国际势力格局的大背景下。中国企业必须学习和掌握新的国际游戏规则，在加强公司治理、提高公司报告透明方面，努力适应新的全球反腐败规范和要求，按照透明、廉洁和问责的要求，建立公司内部反腐败制度，建立健康的企业文化。只有这样，中国企业才能在海外激烈竞争中生存和盈利，实现可持续发展。