“制度的笼子”应是双笼结构

郑丹华

依法反腐的落脚点

《同舟共进》：您认为现阶段依法反腐最重要的落脚点在什么地方？

任建明：现阶段推进依法反腐的落脚点，我认为有两个。近期，不符合法治的问题要认真逐一加以解决，比如十八大之前出现的选择性反腐等。长远看，根本的保证是要切实推进法治进程，提高法治水准，如果这一点能做到，我想不光是反腐败，在整个社会治理、执政党建设等方面，都能得到保证。

乔新生：如果仅依靠中纪委书记个人魅力推进反腐工作，还不够。当下的落脚点，是下定决心，趁热打铁，尽快由全国人大常委会制定《反腐败法》，明确反腐败的大政方针、基本原则、豁免条件、终极目标。必要时，可先制定相对简要些的反腐败基本法，将国际上行之有效的反腐败制度吸纳进来，解决当前政治生活中依然存在的腐败问题。比如，《反腐败法》可以规定公务员财产申报制度，要求公务员必须申报自己的财产，公务员的家属子女必须同时申报。此外，对于改革开放后形成的一些政治特权，应当进行专项清理，如果领导人子女的职务安排不符合国家法律和组织纪律的规定，则应及时加以调整。只有这样才能消除隐患，使反腐败真正取得成效。

纪律和法律如何1+1>2

《同舟共进》：我们常提到的“把权力关进制度的笼子里”，这个笼子应该是包括法律和纪律。现实操作中，如果领导干部出现违法违纪行为，一般是先由纪检部门进行调查、做出党纪处分后再移交司法部门处理。对于这种方式，您怎么看？

任建明：现阶段，可以说我们坚持的是纪律优先、法律后置的操作方式。之所以执纪优先，纪检监察机关的解释是，对于党员领导干部，要坚持更高的标准，我们在纪律方面有很多惩戒和约束。但是如果纪律不能很好地进行约束，党员领导干部则恰恰会因为纪律优先，最后逃避或减轻了法律的制裁、惩处，反过来是从结果上损害了执政党执纪的公信力。而实际操作中这么安排，其实是根据党管干部的大原则。我并不认为党管干部的大原则不对，只是说在操作时，还要接受其他一些原则的考量或评判，比如说法治原则。过去有些执纪确实不是那么符合法治原则，甚至有的明显是违法的，在执纪后没有进入到执法阶段。严格地说，这种方式是不符合法制的，从发展的趋势看，肯定是要调整的。

乔新生：长期以来，“党纪国法”已经成为习惯性用语。党的纪律与国家法律并存，这是历史的产物，也是当前反腐败斗争的需要。然而，这样容易混淆国家法律与党的纪律之间的界限，有可能让外界产生党的纪律大于国家法律的印象。

从体制改革的角度看，每一个党内法规和规范性文件的背后，都有相应的机构支撑。我们必须首先清理党内法规和规范性文件，只有这样，机构改革才能彻底，才能达到提高反腐败效率的目的。

《同舟共进》：那您觉得司法机关有没有必要更早地介入执纪过程？

任建明：我在四中全会后写了一篇文章，对于纪律和法律到底如何更好地衔接，我提出“同步”和“并行”。历史上我们一直有这样的实践，其中一个典型例子就是联合办案，即由纪检监察部门和检察院的反贪部门联合办案。大的案件不说，我们谈一些小的个案，比方说，当年河北省委书记程维高的秘书李真，就是由中纪委和高检成立的联合专案组进行调查的。我觉得这种联合办案就是纪律和法律同步、并行的一个成功实践。事实也证明，这种联合办案的效率很高，更主要的是它克服了纪律优先而产生的问题：两个机构同时协调执纪执法，可以发挥1+1>2的效力，同时也可以相互制约，减少因为执纪、执法过程中因各自缺乏监督而导致的滥用权力甚至腐败问题。我觉得这是一个很现实的、具有实操性的解决方案，既兼顾到党管干部原则，又兼顾了法治原则。

我们一直以来有这种联合办案的实践，现在要做的是在这个基础上将其普遍化、一般化、刚性化，即每个个案都可有两个部门联手执行。我到深圳前海廉政监督局参观调研，发现它们更“前卫”，实现了“五位一体”：廉政监督局里的人员组成包括纪检、监察、反贪、公安、审计，当然纪检监察的人最多，其他每个部门派出两人，一个副处级干部，一个具体工作人员，组成一个办案组，这样一来就把原来分散在各部门的廉政执纪执法队伍整合起来了，在某种程度上它已经是一个有新结构设计的新组织，比我们所说的同步并行还往前走了一步。我觉得这也是很好的尝试。

最后，我希望可以从软整合和硬整合两个方面实现纪律和法律更好的对接。软整合是上面提到的同步并行，硬整合是希望有一天能把这些分散在各个系统的反腐败机构，通过精简机构合并整合起来，软硬兼施，那就更彻底了。

“小官巨腐”背后的基层法治反腐

《同舟共进》：在“打虎拍蝇”过程中，陆续出现一些“小官巨腐”现象，法治在基层的空心化是导致这些现象出现的原因之一，如何让法治深入基层，减少此类腐败？

任建明：对于基层的腐败，我觉得现阶段最重要的是坚决惩处，形成震慑，把规矩意识确立起来，这可以说是短期内我们最应该去落实的一项工作。这些基层巨腐的危害，不仅是攫取了大量的财富，而且对老百姓利益的侵害，有的已经到了令人发指的地步。

说到长远一点，还是需要依靠法治推进权力的监督。基层的范围很广，一个农村，一个城市的社区，一些其他国有企事业单位，社会的组织，通常都可以把它理解为基层。怎么让法治深入基层，进而推进在基层的权力监督，我觉得这方面我们还是有一些优势。比方说，我们从1988年就开始实行村民自治，村民直接选举产生村委会。在这种民主监督机制的基础上，更有条件来设计相应的机制，让权力的运行透明、公开，解决权力有效监督的问题。与中高层的问题相比，我觉得基层的问题反而更好解决一些。

有无必要马上推进《反腐败法》

《同舟共进》：近几年的全国“两会”上，不少代表、委员建议出台《反腐败法》，对此您怎么看？

乔新生：前面我已经说到《反腐败法》的重要性和迫切性，这里再补充几点。众所周知，检察机关虽然设立了反贪部门，但在依法查处贪污贿赂渎职犯罪的过程中只能适用《刑法》，因为我国没有专门的《惩治贪污贿赂条例》和《反腐败法》。

《刑法》把贪污渎职贿赂犯罪规定为职务犯罪，只有国家机关工作人员才能成为犯罪责任主体。可是在现实生活中大量的权钱交易发生在国家工作人员和市场主体之间，这就使得检察机关在查办案件的过程中受到掣肘。在侦查过程中如果涉及市场主体特别是一些大型工程建设施工项目负责人，在办理案件的过程就必须借助特殊的交易方式，迫使案件的知情人交代有关问题。最通常的做法是，市场主体交代有关行贿的犯罪情节，而检察机关放弃对其提起公诉。在法庭审理阶段，由于特殊交易的存在，公诉人经常处于被动状态。

随着我国反腐败力度的不断加大，越来越多的市场主体采取关联交易或者非物质交易的方式，与国家工作人员达成权钱交易协议。在这种情况下直接援引《刑法》有关条款追究国家工作人员刑事责任，将会面临极大的障碍。在司法实践中有些交易是看得见的，有些交易是看不见的，有些交易的标的物非常明显，有些交易的标的物则是暗藏着的。检察机关在提起公诉的过程中不得不对交易的过程进行反复调查取证，而这样一来，不仅增加了公诉机关的诉讼成本，而且会导致国家工作人员及其辩护人在法庭上利用证明交易细节证据材料中存在的问题，推卸自己的法律责任。

因此，很多国家在反腐败的过程中制定专门惩治腐败的法律规范，以《反腐败法》或《惩治贪污贿赂条例》的形式，改变刑事诉讼程序规则和举证责任。只有这样才能提高反腐败的效率，防止腐败现象不断蔓延。

我建议，反腐败立法可以采取两种模式：第一种是制定综合性的《反腐败法》，规定反腐败的基本原则、司法机关和程序，彻底打破国家工作人员和市场主体之间的界限，让反腐败机关一竿子插到底，不留死角。第二种则是分别制定反腐败法律文件，譬如针对公务员财产申报问题制定《公务员财产申报法》；针对反腐败司法机关改革问题专门制定《反贪污贿赂渎职犯罪法》，明确国家检察机关反腐败的职责，强化其反腐败的职能，将分散于其他机关的权力集中于检察机关，要求检察机关必须严格依照法定的程序查处案件。

任建明：依法反腐包括立法和执法，或者说立法和司法两方面。我倒认为现在更迫切的问题不是立法层面，而是在执法上面。虽然说法律上还是有很多的问题，甚至有的条款还存在严重的缺陷，但主要还是在执法层面打折扣更大。司法机构的独立性、权威性是当前迫切需要解决的问题。所以我的建议倒过来：现在主要还是要解决法律、纪律执行不到位的问题。

从中期看，我个人认为，可以在现有的法律分散在各个法的基础上，渐进式地修订。当然我讲的渐进，并不是说像过去步子那么慢，过去有点像小脚老太太走路似的。另外，有一些国家的立法已经相当完备了，完全可以把好的拿来，在现有法律的基础上加以整合修订。

从长远看，如有可能，专门制定一部《反腐败法》，我觉得也是可以的，这样更专业、更综合。

财产申报制度是一种保护官员的制度

《同舟共进》：其他国家或地区的反腐经验有哪些值得我们借鉴？

乔新生：世界各国在反腐败过程中，探索出了一套行之有效的制度，这些制度概括起来，就是通过建立财产申报制度，随时提醒官员注意自己的行为；通过建立可操作的刑事法律制度，确保贪官污吏受到法律的制裁。财产申报制度不是发现腐败的制度，而是预防腐败的制度。换句话说，财产申报制度是为了防微杜渐，预防官员在请客送礼、拉拉扯扯之中逐渐沦为贪腐分子。

财产申报制度的预防功能主要体现在以下几个方面：首先，建立科学的财产申报制度，可以为官员树立基本的行为准则，从而有效地保护官员不会被腐蚀。一些政府官员之所以被拉下水，根本原因在于他们没有意识到正常的人际交往与贪污腐败之间的关系，在不知不觉中越过了法律底线。建立官员财产申报制度，就是要告诉官员，对于那些不该收受的财产，可以依照官员财产申报制度加以拒绝。这样做不仅可以有效地防止权钱交易，而且为官员处理正常的人际关系建立了明确的法律规则。今后官员面临他人送来财物时，可以按照官员财产申报制度的规定，向对方说明情况，这样既可以保持友谊，又有利于官员保持廉洁。财产申报制度实际上是一种保护官员的制度。

其次，财产申报制度也是防微杜渐的制度。通过定期的财产申报，使官员了解自己的财产状况。在申报过程中，官员可以全面清理自己的财产关系并对自己行为的合法性进行整体的思考。因为只有这样，才能确保个人利益不受损害，也只有这样才能在政治竞争中立于不败之地。