基于PPP模式的城市基础设施特许经营期决策研究

施颖+刘佳

摘 要 PPP模式在国外被广泛运用于公共基础设施建设领域，意在提高项目运行效率，实现公共部门与私营部门之间优势互补、互惠双赢的目的。文章研究了城市基础设施PPP模式下特许经营期的测算模型，通过城市地铁交通建设项目的实例，采用蒙特卡洛技术和内部收益率（IRR）法对城市基础设施PPP模式的特许经营期决策进行了探讨，该模型合理考虑了公私双方的风险分担与收益最大化问题，有效地保障了公共部门与私营部门的最低收益，从而为PPP项目的投资决策提供了有益的思路和方法。

关键词 PPP模式；特许经营期决策；城市基础设施

[中图分类号]F294 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2015）06-0018-06

一、引 言

公私合作运营管理模式（PPP模式，Public-Private-Partnerships）被越来越多地应用于公共基础设施建设领域，成为解决基础设施项目融资难的有效途径，如北京地铁4号线、14号线通过引入北京京港地铁有限公司的投资建设，有效地解决了融资难的问题，同时引进了先进、成熟的地铁运营管理经验[1]。作为PPP项目运作成熟的国家，美国、英国和澳大利亚等国家已将该多主体合作模式普遍应用于体育场馆、医院、养老院和监狱等公共基础设施领域[2-4]，成为国际市场中重大基础设施项目的重要运作模式。PPP模式最早被运用于1992年的英国基础工程建设项目中，75%的英国政府管理者提出：工程项目运用该模式之后能够达到甚至超过一般价格质量要求，节约资金17%；从工程项目完成时间来看，80%的项目按期完成，未按期完成的项目拖延时间不超过4个月；从工程项目资金预算来看，80%的工程耗资控制在预算内，超过预算的工程项目原因为政府方面对于方案的调整。葡萄牙于1997年正式在公路网建设项目中引入PPP 模式，发展至今该模式已被运用于医院、铁路与城市地铁等各方面[5]。总体而言，PPP 模式通过吸收社会资金，引入民间资本参与供给，一方面减轻了政府财政压力，转变政府职能，另一方面为民间资本创造了广阔的市场投资空间，有利于促进私营部门在市场经济体系中的优势发挥与创造力激活[6]；将政府财政支撑与民间资本有机结合形成长期持有与经营的“利益共享”机制，进而解决基础设施投资存在的短期回报率较差的问题。

我国政府近年来开始重视PPP项目的推广和应用，2014年3月十二届全国人大审议通过《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》，报告提出在公共基础设施建设中推广PPP模式，以此保障城镇化建设的资金支持。2014年11月26日国务院公布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，明确指出以强化国家政策引导为基础，在基础设施、公共服务、生态保护以及环境资源等领域积极推广PPP模式，对于引入合适的社会资本与项目合作伙伴进行规范化操作，以此强化社会公共产品的供给能力；在PPP模式具体运用过程中，对于相关保障措施，包括双方利益分配，风险监督、风险预警与风险防范机制，以及退出机制等均进行了规范与说明。2014年12月4日财政部公布《政府和社会资本合作模式操作指南》，以科学规范的操作流程来推广运用PPP模式，包括项目准备、识别、执行以及移交等各个环节的规范。2014年12月4日发改委公布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，对PPP项目政府的职责定位、投资回报机制、风险分担机制、双方的合法权益做出了指导，以此鼓励与引导社会资本投入，强化社会公共产品或服务的供给能力。显然，PPP项目在我国仍处于起步阶段，相关政策和法律体系还有待进一步完善，特许经营期作为关系各方利益的重要指标，从现有项目来看，期限多为30年，即《市政公用事业特许经营管理办法》规定的最长特许经营期，其中缺乏对PPP项目特许经营期动态测算的研究。

二、文献综述

关于PPP模式的定义，各国际组织与国家机构均做出了较为详实与明确的规定，如联合国发展计划署（1998年）提出，PPP模式由政府、非营利性组织与营利性企业联合起来，为完成某个项目而形成的一种相互合作的形式。美国PPP国家委员会（2002年）提出，PPP模式属于一种公共产品或服务的提供方式，以外包与私有化相互结合为基本形式，并利用私有资源进行基础设施建设，包括项目投资、设计、建设、经营与维护等一系列过程，完成之后提供相关公共需求服务。欧盟委员会（2003年）提出，PPP模式为一种公私合作关系，目的为提供公共项目或服务，且该项目或服务从传统上而言应由公共部门负责提供。世界银行提出，PPP模式由政府机构与私营部门之间签订的一项关于公共资产与服务的长期合同，其管理责任与风险须由私营部门负责。亚洲开发银行提出，PPP模式为政府机构与私营部门就提供基础设施建设与服务而建立起来的一种合作伙伴关系。各国学者也对PPP的内涵进行深入研究探讨，麦克彼德与皮尔逊（1996年）提出PPP模式是指公共部门与私营部门之间签订的具有长期合作关系的合同，私营部门负责或者代表公共部门进行基础设施的建设或管理，从而向社会提供服务的模式。E·S·萨瓦斯提出从广义角度出发，PPP模式是公共部门与私营部门相互合作、共同参与提供物品与服务的安排[7]。上述各国际组织与学者对于PPP的定义虽各不相同，尚未形成一致表述，但基本包含四个关键点：以公共部门与私营部门的合作为前提，以提供公共基础设施建设的产品或服务为目的，以利益共享为基础，以风险共担为责任。

国外学者对于PPP模式特许经营期的计算方法进行了深入的研究，如Michael等学者（2003年）以实物期权理论为依据与指导，通过逐步推导的方式提出了特许经营期计算模型[8]；S. Thomas Ng（2010年）基于税收/收益既定假设条件之下，运用静现值法NPV（Net Present Value）构建了PPP模式特许经营期的动态输出模型[9]；Carbonara N（2014年）在充分考虑公共部门与私营部门双方最低利润条件下，运用净现值法构建了PPP模式特许经营期模型[10]。国内学者对于BOT模式展开了较为深入的探讨，其对PPP模式的分析与研究具有一定的借鉴意义，如王东波等学者（2009年）对于BOT建设项目中较为常用的蒙特卡洛模拟、博弈论与NPV等固定特许期决策方法，以及LPVR、LPVNR 等弹性特许期决策方法进行了系统梳理与评述，在此基础上提出了两类决策方法的特征与各自存在的问题[11]；并对弹性需求条件下BOT项目特许经营期的决策问题进行深入探讨[12]；学者何涛，赵国杰（2010年）引入了政府担保价值的思路，并采用蒙特卡罗仿真模拟对其进行模拟计算，在此基础上构建了特许期决策模型[13]；宋金波、党伟等学者（2011年）通过研究提出了公共基础设施BOT项目三种弹性特许期决策模式，分别为单一收益约束、多重收益约束与中间谈判决策模式[14]；袁永博，叶公伟等学者（2011年）引入蒙特卡洛仿真技术，构建并优化了基础设施项目融资结构模型[15]；学者徐霞基于控制权、资本结构以及风险分摊三个维度对于PPP项目的利益分配问题进行了深入探讨；学者朱秀丽，邱菀华（2011年）引入并改进了B-S期权定价模型，以此为基础提出铁路地下化项目投资评价模型的新思路，意在给决策者提供判断依据[16]。学者吴孝灵，周晶，洪巍（2011年）依据特许权期博弈模型，采用Stackelberg博弈法对最优策略问题进行了分析，最终提出特许权期与项目投资的最优决策模型[17]。学者叶晓甦，杨俊萍（2012年）通过研究提出了PPP模式定价多目标规划模型，并在对公共产品和服务价格的决策目标与影响因素分析的基础上构建了定价量化模型[18]。本文基于PPP模式的内涵和属性，采用蒙特卡洛技术和内部收益率（IRR）法建立了城市基础设施PPP模式的动态特许经营期决策模型，该模型合理考虑了公私双方的风险分担，能够保证公共部门与私营部门的期望收益。endprint

三、PPP模式特许经营期测算

1. PPP模式特许经营期

PPP模式下公共部门通过招标的形式选定资金雄厚、技术先进和管理能力强的专业公司，与其签订特许权协议，共同成立PPP公司，并赋予其特许经营权。PPP项目的直接融资来源于公共部门的资金与私营部门的直接投资，间接融资来源于贷款、融资租赁或经营租赁，以及其他形式筹集的资金，两者构成项目总投资，主要运用于项目建设与运营投资中的固定资产、无形资产以及流动资产等[19]。项目建成后，PPP公司在特许运营期内拥有经营权，并以商业、广告收入以及其他一些收入方式回收资金，扣除当期运营成本后形成的运营收益按照合同约定的原则进行分配，包括向金融部门还贷以及向PPP主体分配收益；公共部门主要履行过程监管的职责，通过对私营部门服务质量和经营状况的考核，调整对私营部门的分配和补偿政策，如采用提成制投资回报合同时，当项目收益高于下限时，调整投资人与政府分享的项目超额收益比例。项目特许运营期结束后整体移交给公共部门，城市基础设施PPP模式运作流程如图1所示。在特许经营期内，公共部门履行监管职责，通过对私营部门服务质量的考核，调整相应的利益分配和收入补偿政策，如当项目收益高于下限时，可以调整投资人与政府分享项目超额收益的比例。

其中，投资A和B属于融资结构，涉及二者的投资比例，在既定融资结构下，收益分配和特许经营期的确定往往成为公共基础设施项目PPP融资合同的重点，处理不当容易导致过高的前期谈判费用、融资成本和后期的“扯皮”问题[20]。

2. PPP模式特许经营期内部收益率测算

内部收益率IRR（Internal Rate of Return）综合考虑资金时间价值以及项目技术方案在整体计算周期之内的财务与经济状况，从而反映整个投资过程的收益效果，且能够不受外部参数的影响[21]。对于PPP模式，由于私营部门要求一定的投资回报率，且特许经营期长，特许期内价格、需求和政策等均存在较大的不确定性，静态测算随机性大，测算结果不准确，因此引入动态投资测算模型对于私营部门的风险控制具有较大的现实意义。此外，出于服务公众利益的考量，公共部门要求在项目全寿命周期内最大化社会效益，必要时甚至需要一定的财政补贴，同样该模型有助于帮助公共部门的决策[22]。

（1）私营部门要求一定的收益率，同时受公共部门对其最高收益率的限制，应满足以下要求：

IRRleast≤IRRexcepted≤IRRallowed

？籽■≥？籽excepted

（2）特许期结束后，公共部门接收项目时可以选择继续合作或一次性出售特许经营权的方式获取预期收益，为简化模型，在项目移交时，考虑将预期收益一次折现，则对公共部门而言满足：

IRRleast≤IRRexcepted

？籽■≥？籽excepted

其中IRRleast为相关部门要求的最低内部收益率，对于私营部门则不低于行业基准收益率；IRRexcepted为相关部门期望内部收益率；IRRallowed为公共部门允许私营部门能达到的最大内部收益率；？籽excepted为各自可接受的置信度。

如建立投资预测模型，通过设置风险偏好，得到私营部门各年的内部收益率指标（如图2），假定IRRexcepted=11%，则第25年置信度为71.9%，达不到私营部门？籽excepted≥80%的要求，而第26年的置信度为82.6%，满足要求。因此，私营部门要求特许经营期不应少于26年。

3. PPP模式特许经营期决策蒙特卡洛仿真模拟

风险因素的存在对于PPP项目目标和绩效的实现有着不可忽视的影响，因此及时在PPP项目合同谈判阶段综合系统评估整个项目生命周期中存在的潜在风险，并给予重视，成为公共部门与私营部门有效规避与监控项目风险的重要手段，进而保障双方风险承担的合理性与公平性。蒙特卡罗仿真模拟运用于分析与处理系统风险影响因素，其依据风险指标的概论分布进行随机抽样，在此基础上模拟项目未来发展趋势，进一步反映由于各类不确定风险因素的影响导致整个项目运行情况的变化程度。在投资测算中，该方法可以根据历史资料，模拟项目建设投资、收费价格、市场需求、运营和维护成本等不确定性因素的分布状况，据此预测出内部收益率（IRR）、投资回收期（Payback period）等指标的变动曲线[23]，获得相应的置信水平，其动态投资测算流程如图3所示。

四、PPP模式特许经营期决策案例分析

1. 案例背景资料

截至2014年6月，我国共批复36个城市的轨道交通建设规划，其中11个位于经济较为发达的二线城市，25个位于直辖市、省会级城市；2014年完成城市轨道交通投资额高达2 200亿元，与2013年相比增加了400亿元，增幅近22.2%。城市轨道交通建设热潮同时也带来了融资难的现实问题，由于地铁造价与运营成本高，建设周期长，盈利能力弱，以及地铁项目建设成本与项目价值受到国家政策、市场环境等各种不确定性因素的影响，我国轨道交通线路运营几乎全部处于亏损状态，需要大量的政府财政补贴。自2004年北京地铁与京港公司首次成功运作北京地铁4号线PPP项目以来，各地纷纷就城市轨道交通的建设展开了PPP模式的试点，该模式日渐呈现出多元化发展趋势。2015年北京市颁布了《北京市创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的示范项目表》，提出地铁3号线、16号线、17号线、12号线以及轨道交通新机场线等17条线路将会以开放的形式接纳社会资本的投入。

以下通过某地铁PPP项目为例，采用上述模型进行分析。该市轨道交通线路全长约31.1公里，全程设置21座车站，2座车辆段以及1座停车场，总投资额预计为230亿元，为吸引有资金、技术和管理实力的专业公司，引进其运营与维护的先进理念和经验，解决线路的运营、维护难题，当地政府决定采用PPP模式，引入社会专业地铁建设运营商运作该项目。经社会专业机构测算，双方认可的主要测算指标与经济数据如表1所示。endprint

2. 模型结果分析

采用蒙特卡洛技术进行动态预测，通过系统仿真结果评估方案的可行性。假设特许经营期为20～30年，私营部门要求的最低内部收益率IRRleast=10%，期望内部收益率IRRexcept=12%，公共部门要求的最大内部收益率IRRallowed=14%，仿真1 000次，所得结果如表2和图4所示。

由表2可知当初始特许经营期为24年时，IRRleast=10%、IRRexcept=12%和IRRallowed=14%的置信度分别为0.875，0.654和0.362，由于私营部门获取期望收益率的置信度为0.654，达不到ρexcepted≥80%的既定要求，且获取最大期望收益率的置信度仅为0.362，说明当特许经营期为24年时私营部门存在较大的收益风险，因此，理性的决策者必然要求延长特许经营期，以达到降低PPP项目风险的目的。当特许经营期调整为25年时，私营部门获取期望收益率的置信度为92.2%，满足ρexcepted≥80%的要求，且获取最大期望收益率的置信度为0.717，项目风险进一步降低。显然，特许经营期设置为25年更符合私营部门的要求，因此在满足私营部门期望收益率的前提下，延长特许经营期有损于公共部门的利益。

同理，当私营部门提高内部收益率，如要求的最低内部收益率为IRRleast=14%，期望内部收益率IRRexcept=15%，公共部门规定的最大内部收益率IRRallowed=17%，仿真1 000次，所得结果如表3和图5所示。

由上可知当初始特许经营期为26年时，IRRleast=14%、IRRexcept=15%和IRRallowed=17%的置信度分别为0.917，0.601和0.272，由于私营部门获取期望收益率的置信度为0.601，达不到ρexcepted≥80%的既定要求，且获取最大期望收益率的置信度仅为0.272，说明存在较大的风险，因此，理性的决策者必然要求延长特许经营期，以达到降低PPP项目风险的目的。当特许经营期调整为27年时，私营部门获取期望收益率的置信度为80.1%，满足ρexcepted≥80%的要求，且获取最大期望收益率的置信度为0.489，置信度有较大提高。因此，当特许经营期设置为27年更符合私营部门的要求。

此外，由上述分析可知，投资内部收益率IRR越低，累积曲线越偏左，私营部门对特许经营期的要求越小；投资内部收益率IRR越高，置信度曲线越偏右，私营部门对特许经营期的要求越大。因此，公共部门必然通过允许恰当的IRRallowed使特许经营期控制在合理的范围内，从而保障移交后的公共部门利益最大化。

五、结 语

PPP模式在国外公共基础设施建设领域取得了较好的实践效果，我国政府正逐步通过一系列政策文件将PPP模式引入到国家城镇化建设、民生保障与社会经济可持续的快速发展之中，包括医疗、健康养老、教育培训以及旅游等公共服务项目，城市轨道交通、铁路公路以及机场等交通设施，供热、供水、供电、燃气、污水以及垃圾处理等市政设施，生态保护、资源环境以及水利建设等项目。由此，PPP模式的运用将会进入更广阔的发展空间，成为社会公众实现公共需求的有效途径，也使得加强我国公共项目相关模式的研究具备了重要的理论意义与实践价值。对于政府负有提供责任且适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目，采用PPP模式能够提高项目运行效率，在一定程度上缓解政府财政压力，进而实现更为优质高效的社会经济效益。由于PPP模式具有较长的特许经营期，容易带来大量的不确定性风险因素，导致公共部门和私营部门陷入谈判的僵局，本文从风险仿真的角度构建特许经营期的动态投资模型，确定被公共部门和私营部门均认可的测算指标成为各方工作的关键点，充分考量了公共部门的社会效益最大化与私营部门的期望效益最大化，以及双方的风险分担，使得该决策方案更容易实现“双赢”的合作理念。需要指出的是，对于不同的公共基础设施项目，如何确定合理的最低内部收益率、期望内部收益率和最大内部收益仍需要重新展开分析，而本文研究思路可为类似项目的运作提供一定的参考依据。endprint