公共危机治理中的地方政府公信力缺失及对策

覃芳婷

当前，我国正处在危机多发的动荡时期，频频爆发的危机事件不仅严重威胁社会的安定与发展，而且也考验着政府的危机管理能力。在这种形势下，地方政府作为危机管理的主体，应当对其进行有效的管理，以最快的行动来应对并加以控制，阻止事态的影响扩大。

一、我国公共危机治理中的地方政府公信力缺失的表现

公共危机是指社会偏离正常轨道的过程与非均衡状态[1]。公共危机发生的时间、地点和导致的后果等诸多的因素都是很难做出正确的判断。所谓政府公信力，是指政府通过自身行为获取社会公众信任、拥护和支持的一种能力[2]。我国关于政府公信力的研究起步较晚，最早始于2002年，何显明等从学习十六大精神出发，首先发文对政府公信力和政府运作成本之间的关系进行探讨，指出地方政府公信力弱化现象已经成为制约政府效率和行政成本的重要因素[3]。一场公共危机的发生将全面考验着政府的执政水平、执政能力和执政效率。公共危机事件多数都是负面事件，若处理不当，会扩大危机事件的影响范围，很有可能引起社会的广泛不满，影响社会的稳定，严重制约政府的公信力。但换个角度看，公共危机的发生也蕴含着新的契机，若政府处理得当，往往会起到事半功倍的作用，是政府重塑公信力新契机。

近年来，在危机事件频发的环境下，尽管我国地方政府严格履行政府职责，为社会稳定和经济建设创造了良好的发展环境。但总体上来看，我国地方政府在应对危机事件的处理上还存在着问题，各种矛盾不断深化，不利于危机事件的处理，更不利于地方政府公信力的提升。

（一）社会公众质疑政府行为

现实生活中，每当出现某个公共危机事件或某项政府公共政策遭到公众质疑和社会议论，我们会看到一些地方政府把对自身有积极影响的信息宣传公开，而对自己不利的信息则是谎报瞒报，对公众造成误导。政府信息公开不透明化或者滞后公开必然会导致谣言蔓延，而政府的信息引导能力不够又致使谣言满天飞，使得事态严重恶化，进而造成政府的信任危机。

（二）地方政府应急管理脱节

目前，我国的政府公共危机管理体系，主要是依靠各级地方政府现有的行政机构，缺乏专业的管理人员和专门的机构设置。在公共危机事件发生后，地方政府多是采取组建临时性的指挥中心或者领导小组的处理方式，这样不利于科学有效地开展公共危机管理工作，从而影响了公共危机管理的效率。另一方面，由于我国公共危机管理体系缺乏一个整合性和常规性的协调机构。公共危机事件发生后，所造成的社会危害往往涉及多个方面，而政府的各部门缺乏统一有效的相互协调措施，造成部门之间的责任不清、相互推诿，因而难以形成公共危机管理的整体乏力，发挥整体优势。

（三）地方政府服务理念淡薄

虽然“以人为本”是我国坚持的核心理念，但是在实际的实践当中地方政府考虑更多的是自身的局部利益不受影响和如何避免事态负面影响的扩大，从而确保当地政府的形象。由于政府官员的晋升与其政绩有着直接密切的关系。不少地方政府一把手和官员为了快速提升自身的政绩，从而获得晋升的机会，不惜上马建设一些严重影响和破坏当地生态环境的项目，尽管这些项目的建成会促进当地经济的快速发展和带动当地的就业，但从长远来看，这些重度污染的项目，不仅会严重破坏当地的生态环境，而且也会严重损害当地政府的公信力。

二、公共危机治理中的地方政府公信力缺失的原因分析

地方政府公信力的高低取决于当地社会公众对地方政府公共危机治理能力的评判，而地方政府对危机事件处理能力不足则会严重破坏当地公众对政府的不信任，从而直接引发地方政府公信力危机。究其原因主要有以下几个方面：

（一）地方政府自利性行为的扩张

利己性是任何组织和个人的本质特征，代表公共利益的地方政府同样也追求自己利益。地方政府及政府部门在其职能范围之内不断扩大自身利益，与此同时便形成了部门的本位主义，以部门实际利益作为最根本的做事准绳。“有利则上，无利则让”。当公共危机发生时，政府部门权力利益化的结果导致政府在回应危机或民众时严重偏离了社会公共利益的目标，在民众诉求面前只考虑狭隘的自身利益，造成民众利益受损，长此以往，势必会造成政府和民众更深的矛盾，政府的公信力将会大大地弱化。

（二）地方政府官员权力腐败

我国地方政府官员权力腐败是政府公信力下降的最为主要原因。根据有关调查数据表明，腐败己经成为了中国公众最为密切关注的热点议题之一。政府某些官员利用自己手中掌握的权力便利，进行权钱交易，谋取自己或者小团体的利益，把公共利益置之不顾。这种行为严重侵蚀公共权力，严重损害了当地政府在公民心中的良好形象，更严重影响我国地方政府的信誉和地位。

（三）我国公共危机管理法律体系落后

当前我国的公共应急法治体系极其不健全。主要体现在以下两个方面：其一，因为公共危机应急管理法律本身具有较强的独立性，带有浓重的部门管理色彩，故而在处理突发性公共危机事件过程中极易产生沟通配合不畅、责任不明等相关问题。其二，公共危机管理过程中还存在违法行政、权力的滥用、程序混乱等行为，进而给应急决策带来失误，地方政府的信用度急剧下降。

（四）地方政府信息披露滞后

当今的中国已经进入信息化时代，信息是处理公共危机的支柱。公共危机发生后，公众高度关注危机的有关信息，地方政府因其危机信息公开不够透明、及时，则容易造成信息阻塞，影响当地公众对事态的真实了解，从而带来一连串的消极连锁反应，进而容易滋生谣言，甚至造成社会恐慌。地方政府信息公开不透明或者滞后必然造成人们的恐慌，导致谣言满天飞，使事态恶化到难以挽回的局面。地方政府信息的不公开一定程度上导致了当地公众对政府的不信任，正是由于缺乏真实了解政府工作的信息，公众才难以判断其真实度以及责任感。

（五）地方政府的危机管理机制不健全

公共危机管理是一个系统的大项目，涉及到很多的职能部门。地方政府作为危机管理的载体，理所当然的是应对危机的主导力量。但目前我国地方政府的应急管理模式还是“分兵把守”式的应急管理。在应对危机管理过程中设置临时性的协调机构，危机管理的组织化程度较低，这会对整合地方政府各职能部门、社会各阶层的有效力量产生不良影响，从而影响危机处理的最佳时机。此外，公共危机预警机制严重落后，只一味依赖于“兵来将挡，水来土淹”的被动型应急模式。没有健全完善的危机应急预警方案，容易造成“依葫芦画瓢”流于形式化、官僚化，没有真正做到公共危机管理一贯到底的整合机制。endprint

三、公共危机治理中的地方政府公信力缺失的提升措施

公共危机处理的好坏严重影响地方政府的公信力。因此，地方政府必须提高自身的警惕性，努力做到居安思危，未雨绸缪。从理念上、体制上、机制上和法制上等方面做好充分的准备，回应不期而至的各种公共危机，遏制和化解各种危机，从而提升地方政府的公信力。

（一）转变理念、完善行政问责制

行政问责意味着政府的一切权力来源于人民，其基本要求是政府必须回应社会诉求，切实履行社会义务与职责。在公共危机管理中融入行政问责制，对于划清权责、合理使用权力有着重要作用。对于权力拥有者来说，只有通过法律的途径来加以规范自身的权力，才能保证其实施的客观性和有效性。地方政府只有真正地成为一名合格的公共利益代表之后，才能够得到当地社会的认可，当地公众才会信赖和支持地方政府，从而使得地方政府的公信度得以提升。

（二）健全危机管理法治体系

健全公共危机管理法制。公共危机管理要求地方政府必须确保其行使的行政行为都必须符合宪法和法律的规定，其行政行为的运作必须在法律的框架内进行，决不允许出现凌驾于宪法和法律之上的违法行为。地方政府是否有诚信和公信力，就看其能不能依法行政，能不能始终做到依法行政。严肃追究执法过错的主体的责任，用法律的力量来维护社会的良好秩序和稳定和谐。

加强法制监督，实现制度反腐。在公共危机爆发时，地方政府官员权力的扩大，在这种条件下很容易滋生腐败行为。官员腐败是造成地方政府公信力急剧下降的的根源，特别是在危机爆发时期，公众对腐败更为敏感。因此，要提升地方政府公信力，地方政府必须首先要努力改善自身在社会公众中的形象，根除官员滥用权力，杜绝政府人员的“官本位”观念。

（三）建立信息公开通报制度

在网络化媒体的时代背景下，突发性公共危机事件的信息公开制度，对于顺利处理突发性公共事件、安定人心和保护人民生命财产安全有着举足轻重的作用。只有信息的整合与共享，避免出现“信息孤岛”，才能提高处理危机的效率，才能整合各方的资源，顺利解决公共危机。例如，汶川大地震发生30分钟后，我国中央电视台立即做出决定，中断正常播放的节目，换之以滚动新闻的方式向社会播放灾区的最新消息。这种客观、及时、连续的震情信息发布，使公众在很短的时间内对汶川的灾情有了直观深入的了解。在公共危机状态下，信息的公开制度有助于政府与公众之间建立互信，这种互信是解决公共危机事件的必要条件。

（四）健全危机治理机制

构建预警监测机。危机预警监测是治理公共危机的第一道防护线，建立预警机制，就是要对各种可能发生的公共危机，事先进行充分地预测，提前做好相应的应对措施，使损失降到最低限度。就目前我国政府而言，当公共危机事件爆发时，绝大多数情况下都是“兵来将挡，水来土淹”的思想。因此政府要预测危机发生后可能出现的态势，并提出相应的解决措施和方案，为将来真正发生时提供可供选择的方案。

建立应急决策协调机制。公共危机管理过程应包括建立应急决策机制、应急指挥协调机制、应急联动机制，这三者都应纳入政府治理结构优化的整体框架，进行“三位一体”的战略治理。第一时间的紧急启动预案、现场有序的指挥、资源的合理调配、专家积极参与、快速评估体系。应急联动机制包含整合资源而后得以形成全过程的应急指挥协调和综合管理体系、加强多部门协调互助和合作。

建立恢复与重建机制。当危机事件被控制并加以解决之后，往往很多时候被政府级相关部门忽视，认为危机已经得到了根本上的解决。但事实上，危机事件会对社会和人们造成混乱和失衡。特别是一些大规模的自然灾害而引发的突发性危机事件，严重影响社会正常的生产、生活，导致社会出现一种十分不稳定的失衡状态，并且会持续很长时间。因此，地方政府要高度重视危机管理后期的恢复工作，这样才能保证危机事件的根本解决。

我国目前正处于社会的转型时期，对地方政府公信力的研究是当今社会的一个热点话题，在公共危机视角下来探索地方政府公信力更是具有划时代的重要意义。地方政府能否及时有效地处理公共危机，是衡量其的治理能力和管理水平的重要标志，进而又会影响着地方政府公信力的强弱。因此，地方政府必须有效及时地应对公共危机进而降低危机带来的损失，以求最大限度地满足社会公众对政府在社会公共安全等方面的需求。进而可以提高当地社会满意度和社会信任度，最大程度的获得当地社会民众的认同，最终塑造地方政府较高的公信力，巩固地方政府的政治合法性基础。

本文系重庆市高等学校青年骨干教师资助项目（[2011]65）阶段性成果。

参考文献：

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[3]何显明，汪水波.地方政府公信力与政府运作成本相关性的制度分析[J].国家行政学院学报，2002，（sl）：45-47.

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[5]王茂涛.危机管理中政府公信力重塑[J].行政论坛，2005（6），23.

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[7]周红，艾太强.公共危机管理状态下地方政府公信力的重塑[J].西北师大学报（社会科学版），2011，04：107-110.

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作者单位：西南政法大学政治与公共管理学院

责任编辑：张 波endprint