我国城市社会化居家养老保障体系探析——一个“全方位立体型”视角的研究框架

周广庆

(浙江树人大学人文学院，浙江 杭州 310015)

破解我国居家养老难题的必由路径是构建一个完善的社会化居家养老保障体系，但国内对这方面的研究比较薄弱，大多只涉及社会化居家养老保障的某些方面或者某些部分，对居家养老保障体系的“体系”问题进行整体性、系统性研究较少。发达国家社会化养老保障体系比较完善，国外学者主要围绕他们国家的社会化居家养老保障体系展开研究，对我国而言，目前尚属空白。基于此，笔者就居家养老保障体系的“体系”问题进行初步研究，希望能够抛砖引玉。

一、社会化居家养老保障体系的组成部分

笔者设想的城市“全方位立体型”社会化居家养老保障体系由六个部分构成:政府统筹+社会保险+社区照护+机构服务+志愿服务+房产养老，简称“六合一”居家养老保障体系。

(一)政府统筹

政府统筹指政府在居家养老保障体系构建过程中进行全盘规划，制定全面而系统的规则和制度，担当第一操盘手的角色，发挥政府“看得见的手”的作用。

在我国城市社会化居家养老保障体系构建过程中，如果政府“失职”或“缺位”，完善的社会化居家养老保障体系是无法构建的。只有政府在构建居家养老保障体系中切实担当起第一操盘手的角色，才能克服我国目前“碎片化”的养老保障状况和城镇养老双轨制，构建一个城市市民一律平等、人人共享的居家养老保障体系。如果没有政府的积极参与和强力干预，无法实现全国城市养老资源的充分整合和统筹调剂，从而无法建立一个具有“全民共担”和“社会互助”性质的养老保障体系，无法实现“全国有工作能力的青壮年人养活全国没有工作能力的老年人”，也就是说，无法构建一个“举全国之力养全国之老”的养老体制。以日本为例，日本国民养老金(基础养老金)自2004年以后只有1/2(以前是2/3)的资金来自国民缴纳的保险费，另外的1/2资金来自政府的财政补贴。世界各国的养老保险金都需要政府巨大的财政补贴，若没有政府的统筹和参与，全国统一的基础养老保险体系就无法建立。

(二)社会保险

这里所说的“社会保险”是指社会养老保险。社会养老保险是国家强制实行的养老保障计划，具有社会福利性质和公益性质，如同九年义务教育。社会养老保险是一项复杂的系统工程，世界各国都是根据国情制定相应的保险制度，其本质是起到养老的“兜底、保底”功能，保障国民老年时最基本的生存条件。

与欧美日澳等发达国家相比，我国目前的社会养老保险还处于起步阶段，城乡二元格局和城镇双轨制使我国的社会养老保险处于“碎片化”状态，需要通过国家的法律手段和政府的行政手段进行整合，以便像发达国家那样构建起明确、规范、统一的社会养老保险体系。

(三)社区照护

社区照护又称社区照顾，我国城市社区的养老照顾目前属于“特惠照顾”，主要针对高龄、残疾、失能、特困以及孤寡的老年人。2008年国家民政部等十部委联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，要求我国城市社区的养老照顾逐步铺开，面向社区居家养老的所有老人，由“特惠照顾”向“普惠照顾”过渡。由于我国各个城市发展水平和经济条件不一致，居家养老社区照顾发展水平参差不齐，北京、上海、杭州、南京等发达城市好一些，其他城市差一些，总体上看还处于启动和起步阶段。

(四)机构服务

这里所说的“机构”是养老机构的简称。由老年膳食中心、老年日托中心、老年家政服务公司、家电维修公司和法律事务所等专业机构对居家养老的老年人提供服务，是欧美日澳等发达国家居家养老生活照顾的共同选择，也将是我国城市居家养老生活照顾的必然选择。养老机构服务从付费方式来划分，可以分为无偿服务、低偿服务和有偿服务三种服务形式。无偿服务除了志愿服务外，主要是由政府提供资金按照市场运作机制向社会组织机构购买的养老项目服务;低偿服务是由政府给予补偿或者扶持的非营利组织提供的低收费养老项目服务;有偿服务是老年人在市场上自由购买的养老项目服务。

机构服务为政府购买居家养老服务创造了可购买的条件。我国自1999年在上海开始探索政府购买居家养老服务的形式，之后又在北京、南京和苏州等城市进行有益尝试。2001年民政部在全国各地实施社区老年福利服务“星光计划”，社区居家养老服务开始在全国推行。宁波海曙区、南京鼓楼区和苏州沧浪区等在实践政府购买居家养老服务方面走在前头，初步形成了“居家养老、政府买单”的政府购买居家养老服务新机制，为我国城市实施政府购买居家养老服务做了有益的实践性探索。

(五)志愿服务

志愿服务是衡量一个国家社会文明程度的重要标尺，志愿服务的主要内容是养老志愿服务。我国的东邻韩国和日本，志愿服务已经制度化，并且成为国民日常生活中的一个重要生活内容。韩国的高中生升大学，志愿服务占高考分数的8%;日本国民几乎人人参与，每年参加志愿服务的人数超过国民总人数的50%。其他国家的志愿服务都各有招数，例如，法国通过立法把志愿服务作为国民志愿役强制推行，像服兵役一样，如果不履行，要服刑2年;美国的志愿服务报酬丰厚，18岁至24岁的大学生参加“全国民事社区服务队”，10个月的服役期满后可得到6000美元的津贴及2362.5美元的一次性奖学金;泰国政府大力培育志愿服务风气，大学毕业生要到贫困地区做1年志愿服务，才有机会获得政府提供的好工作。①中国青年志愿者协会:《国外的志愿服务》，2006年12月4日，http://edu.QQ.com.

(六)房产养老

房产养老是指老年人把自己的房产抵押给银行或者保险公司，定期取得一定数额的养老金，在老人去世后银行或保险公司收回住房使用权的养老方式。这种房产反向抵押贷款，俗称“倒按揭”，用这种“倒按揭”来养老，是一个国家完善养老保障机制的重要补充。对城市的老年人而言，房产是一生中最重要的固定资产，是可以变现的养老资源，通过现代金融体系和市场体系，凝固的房产可以转变成养老的“活水”之源。

房产养老是一种市场化运作的高端养老方式，已经在世界各国逐步推广开来，如新加坡已运行得十分成熟，我国才刚刚起步。2013年国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”;2014年6月23日，中国保险监督管理委员会发布《中国保监会关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》(保监发〔2014〕53号)，决定从2014年7月1日开始在北京、上海、广州、武汉四个城市开展为期2年的住房反向抵押养老保险试点。

本文主张要在我国城市建立像美国、加拿大、英国、法国、新加坡那样比较完善的房产养老保障体系，以此作为构建城市“全方位立体型”社会化居家养老保障体系的一个重要支柱。按以上六个部分构建“六合一”社会化居家养老保障体系是本文主张的“全方位立体型”社会化居家养老保障体系的主要内容，子女敬孝、老年人自己的储蓄或投资以及老年人自助互助等方面，可以作为社会化居家养老保障体系的补充形式，在居家养老中发挥一定的作用。

二、社会化居家养老保障体系的四个维度及相应支持系统

我国城市“全方位立体型”社会化居家养老保障体系是一种多元复合的保障体系，主要有物质供养、医疗保健、生活照护和精神慰藉四个维度，从这四个维度建构我国城市居家养老支持系统，可以基本涵盖居家养老的所有需求。

(一)“物质供养”保障体系及相应支持系统

“物质供养”保障体系是居家养老物质层面的保障体系，主要由“衣、食、住、行”等物质层面的支持系统所构成。“衣”的方面由于温饱问题的解决已经不成问题，老年人很少有穿不暖的现象;“行”的方面，由于老年人体力衰弱，活动半径减小，活动频率减少，对老年人生活质量影响不大，不再成为紧要问题;剩下的主要是“吃”和“住”两方面问题。

就“吃”的支持系统而言，我国城市社区缺乏专门针对老人的送餐上门服务系统，比西方发达国家落后至少40多年。英国社区设有为老年人供应热饭热菜的专车，每年有3000多万份直接送到老年人家中，还有2000多万份送到老年人俱乐部和托老所，帮助老年人解决吃饭问题，且所有的花费完全由政府买单。①杨蓓蕾:《英国的社区照顾:一种新型的养老模式》，《摸索与争鸣》2000年第12期，第42－44页。我国只有个别发达城市进行尝试，2007年杭州市下城区天水街道投资32万元，在戒坛寺巷社区狮虎桥河下4号建立“女儿家”老年食堂，方便老人就餐。虽然不是完全免费的，但由于物美价廉获得老人们的好评。②《天水街道“女儿家”被评为杭州市十佳社区服务业品牌》，2011 －12－30，http://www.tsjd.cn/list.asp?unid=5534。

就“住”的支持系统而言，我国城市社区居家养老与发达国家相比，同样比较落后。一般而言，居家养老所涉及的“住”包括两个方面:一是家庭私人住宅环境的适老建设;二是社区公共居住环境的适老建设。在这两个方面，我国政府基本上还未予以规划。

发达国家家庭住宅环境的适老改造主要包括铺设防滑地板、增设突出式阳台或扩大阳台面积、安装老人特制锁钥、拓宽门口和过道以及安装呼救警铃等。在北欧高福利国家，这些都是由政府统一规划和买单的。发达国家居家养老“住”方面的社会保障为我国树立了一个良好的标杆和可资借鉴的参照系。

(二)“医疗保健”保障体系及相应支持系统

“医疗保健”保障体系是居家养老在治病防病方面的保障体系，由医疗技术层面的支持系统所构成。目前我国城市社区已普遍设立医疗保健门诊，但从应对人口老龄化、高龄化的角度来看，我国社区医疗保健支持系统还存在严重的缺陷，参照发达国家已有的社区老年医疗保健支持系统，我国城市社区应从以下三个方面建构。

1.建立社区老年医疗保健支持系统。在原有社区门诊的基础上增设老年医疗保健科室，建立社区老年医疗保健支持系统。老年医疗保健科室为一个或附近数个社区服务，对社区内的老年人建立健康档案，实行跟踪服务。

2.开设老年家庭病床，建立老年家庭病床支持系统。对处于康复期的老年人进行康复治疗，对久延不愈的慢性病老年人和晚期肿瘤老年人进行支持治疗，对半身不遂、失明失聪的失能老年人进行护理治疗等，这些治疗都以“家庭病床”形式提供上门服务。

3.开展社区老年照护服务，建立社区老年照护服务支持系统。上世纪60年代西方国家提出了“在合适环境中养老”(Aging in Place)的理论，首先在英国推行。受过专门培训的专业医护人员对社区老年人进行家庭健康照护，主要是为疾病康复老人、慢性病老人、临终老人提供上门医疗保健服务。随后，西方发达国家纷纷仿效，至上世纪80年代，社区老年健康照护服务体系已经比较健全。①Phillipson C，Family Care of the Elderly in Great Britain，Sage Publications.Inc，1992，pp.212 －214.我国应向西方国家学习，并结合实际情况，构建具有中国特色的社区老年照护服务体系。

(三)“生活照护”保障体系及相应支持系统

“生活照护”保障体系是居家养老日常生活照顾和失能护理等方面的保障系统，由居家养老人力资源层面的支持系统所构成。结合西方发达国家的社区照护经验来看，我国应从以下三个方面构建社区老年人居家养老生活照护保障体系的支持系统。

1.设立社区托老所，构建社区托老所支持系统。社区托老服务是居家养老的补充形式，暂时缺乏人手来照料老年人的家庭可以把老人安排在托老所中。托老所可以展开日托、夜托或全托三种托老服务形式。

2.设立社区老人公寓，构建老人群居式照护服务体系。老人公寓具有提高人力资源使用效率和提供周全而高质量的生活照护服务等优势，是居家养老一种有效的补充形式，在发达国家可谓“遍地开花”，在我国也必将“生根发芽”。

3.兴办市场化老年照护服务机构，构建市场化老年照护服务支持系统。运用市场机制，将社区老年生活照护产业化，进行市场化运作，实行“机构服务，政府买单”，这在我国香港和台湾地区已经被证明为行之有效的居家养老生活照护方式。

(四)“精神慰藉”保障系统及相应支持系统

“精神慰藉”保障系统是满足居家养老老年人心理和精神需求方面的保障系统，由居家养老精神层面的支持系统所构成。我国城市居家养老精神慰藉保障系统的支持系统应从以下两个方面构建。

1.构建公共活动型精神慰藉支持系统。公共性老年活动主要包括文化活动、娱乐活动和体育活动等，这些活动能打发闲暇时光，给老年参与者带来精神慰藉，有利于身心健康。所以，居家养老给社区发展提出的一个重要课题就是如何发展社区老年文化活动中心、社区老年娱乐活动中心以及社区老年体育活动中心，利用这些活动中心吸引老年人参与公共活动，丰富晚年生活，使他们保持良好的精神状态，以实现“老有所乐”。

2.构建服务型精神慰藉支持系统。服务型精神慰藉分为无偿服务型与有偿服务型。无偿服务属于志愿者义务服务，比如大学生、中学生、小学生以及幼儿园的小朋友到社区作文艺演出。有偿服务型精神慰藉具有一定的市场化运作性质，例如，一些独居、空巢老人家庭开展“租赁儿子”“租赁女儿”和“租赁孙子”的活动，通过“租赁亲人”来弥补天伦之乐的不足。

三、“全方位立体型”社会化居家养老保障体系可行性分析

在我国城市构建“全方位立体型”社会化居家养老保障体系的现实可行性，可以从不同角度阐明，受篇幅限制，这里主要从以下三个角度进行论证。

(一)人类养老发展规律

中国传承几千年的养老方式是“反哺式”家庭子女养老，老年人把青壮年时期养活自己之外的剩余物质转化到新生人口，等到老年时再由子孙所创造的剩余物资反哺自己，剩余物资在前代与后代之间呈现出养育与反哺双向流动程式(见图1)。

图1 家庭所具有的养育与反哺双向程式

图1所展示的“反哺式”养老在中国现在的“少子老龄化”阶段已经无法支撑下去，转向现代的社会化养老已经成为必然趋势。

现代社会化养老借助的是市场体系和金融体系，老年人把青壮年时期养活自己之外的剩余物质通过市场体系和金融体系转化为货币，利用货币参加养老保险和养老储蓄，到老年时再通过市场体系和金融体系把货币转化为养老物资。社会化养老是一种典型的老年人自我养老的方式，不需要借助子孙来养老。在社会化养老方式下，每一个家庭的前代对后代有养育的责任和义务，但后代对前代没有反过来养育即“反哺”的责任和义务，家庭内部前代对后代的养育呈现出单向流动程式(见图2)。

现代的市场体系和金融体系十分便捷，可以很有效地直接把老年人在青壮年时期养活自己之外的剩余物质传递到老年时来养活自己，不需要通过“养儿”来达到“防老”的目的。因此，从家庭养老转变为社会养老，是人类养老方式的一大变革和跃进，在我国城市构建“全方位立体型”社会化居家养老保障体系就是要把我国传统的家庭养老转变为现代的社会化养老，这是符合人类养老事业发展潮流和必然规律的，因而具有现实可行性。

(二)我国现有经济发展水平

尽管许多学者在论述我国养老难题时常常拿我国“未富先老”的老龄化来证明建立完善的养老保障体系存在不少困难，但从世界主要发达国家建立养老保障体系的历程来看，我国现有的经济发展水平已经比较充分。早在1598年，英国国会颁布法律要求每个教区任命专职的收养和照顾老年人的官员，这些官员对教区里的大部分老人担负起直接的养老责任，所需资金通过征税来筹集。英国法律非常明确地规定，每个教区对无依无靠的老年人具有直接的抚养义务，子女反而没有直接的抚养义务，父母不能起诉不赡养自己的子女。英国这种社会化的居家养老制度扩散到欧洲大陆，也移植到殖民地时期的美国。欧洲大部分孩子结婚后不与父母住在一起，甚至中世纪的西北欧75%的孩子不与父母同居一个村庄。原因在于，早在中世纪西北欧老年父母的养老问题并不由下一代承担，不需要后代和老年人居住一起，照顾老年人的责任和义务由教区或者社区承担。中国“父母在，不远游”的现象在欧洲是基本不存在的。①Robert Wyman:《全球人口增长问题》，耶鲁大学公开课，第17讲，见百度视频。从发达国家社会化养老保障体系的起源来看，都不是在经济发展较好情况下开始起步的，不少是在经济困难时期开始起步的。1601年英国伊丽莎白女王颁布《济贫法》时正值英国对外战争连绵不断、国库拮据之时;1889年“铁血宰相”俾斯麦颁布《伤残和老年保险法》时正值德国工人运动风起云涌、资产阶级统治岌岌可危之时;1935年罗斯福签署《社会保障法》时正值美国大萧条过后经济低迷、国家困难之时;1941年日本制定《劳动者年金保险法》正值第二次世界大战正酣之时。这些国家在经济困难时期尚能开启本国构建社会化养老保障体系的历史进程，更何况我国经历了长达65年的社会主义和平建设时期，已经建立了雄厚的物质基础，并拥有稳定的政治环境和社会环境。我国已经成为世界第二大经济体，人均GDP已经超过6000美元，外汇储备已经超过4万亿美元，持有外国国债超过1万亿美元，与许多国家在经济困难情况下开始构建社会化养老保障体系相比，我国现阶段的经济条件更为成熟。特别是我国现在在钢铁、汽车、水泥、电解铝、不锈钢、农药、光伏以及玻璃等20多个主要行业商品产量居世界第一，世界许多日常消费品的一半由我国供应，成为名副其实的“世界工厂”。另外，我国的钢铁、汽车、水泥和光伏等许多产业产能严重过剩，仅从市场需求的角度看，我国几乎所有产业都存在程度不同的产能过剩问题。产能过剩表明物质产品的供应十分充沛，在几乎所有产业产能过剩和物质产品的供应十分充沛的情况下，构建我国城市社会化养老保障体系就像用一大桶水倒满一小桶水一样，是一件相对容易的事情。

另外，在一个国家构建“全方位立体型”社会化居家养老保障体系，本身是对一个国家经济资源的全面整合，也是对一个国家经济资源和经济要素的一次重新配置。把老年产业作为国家的战略产业放在优先发展的突出位置，在调动国家经济资源的同时，也激活了国家的经济潜力，特别是在我国国民消费拉动经济乏力的情况下，通过构建“全方位立体型”社会化居家养老保障体系来拉动经济发展和调整产业结构，不失为一种有力的战略举措。因此，从拉动经济发展和调整产业结构的角度来看，在我国城市构建“全方位立体型”社会化居家养老保障体系也是现实可行的。

(三)传统文化和人力资源优势

现今各大文明民族把敬老养老上升到孝文化的高度，把“孝”作为一切道德的立足点、生长点，被绝对化、神圣化，中国古代的孝文化恐怕是独步古今的。日本民间曾有过“弃老山”的传说，日本电影《楢山节考》反映了山村老年人面对“弃老山”自弃与被弃的情景。①“弃老山”在日本民间是一个广为流传的故事。以前日本有一个贫穷的山村，60岁以上的老人被儿子背到深山中自生自灭，成为日本一种“弃老山”的遗风。1958年日本导演木下惠介拍成电影《揂山节考》，在日本引起巨大反响。原始部落中存在不少因食物匮乏而赶走甚至杀死老人的例子。②美国N·R·霍曼、H·A·基亚克在他们合著的《社会老年学——多学科展望》言:“在少数原始部落，衰老常被立即处死;而大多数部落的衰老者被遗弃、受轻视或鼓励他们自杀，埋葬处则变为某种圣地。与对待老年人的积极态度和不赡养他们的做法同时并存相一致，在许多社会中，灭绝老人往往在老人的指挥下由一位近亲——通常是儿子——来执行。”参见该书第43页，社会科学文献出版社1992年版。这种情况在中国是绝对不会发生的。中国古人在食物匮乏的情况下会“易子相食”，但不会“易母相食”或“易父相食”。中国有卧冰求鲤、剜肉救母的故事，甚至有“郭巨埋子”的故事，③故事见《二十四孝图》:“汉郭巨，家贫。有子三岁，母尝减食与之。巨谓妻曰:‘贫乏不能供母，子又分母之食，盍埋此子?儿可再有，母不可复得。’妻不敢违。巨遂掘坑三尺余，忽见黄金一釜，上云:‘天赐孝子郭巨，官不得取，民不得夺。’”但没有类似日本“弃老山”的故事。在中国人的价值观里，孝敬父母是至高无上、天经地义的，被统治者抬高到“德之本”“仁之本”和“善之首”的高度。我国孝文化中虽然有“父虽不慈，子不得不孝”和“父欲之亡，子不得不亡”等封建性糟粕，但总的来说，在生产力水平较低的情况下对保障老年人的晚年生活是有积极作用的。直到今天，我国《婚姻法》第二十一条依然明确规定子女对父母有赡养扶助的义务，这与欧美国家是不同的。与欧美国家相比，我国在构建“全方位立体型”社会化居家养老保障体系方面，确实拥有一个传统的孝文化优势。

我国在构建“全方位立体型”社会化居家养老保障体系方面，还有人力资源优势。我国13.6亿人口比全球18个发达国家8.5亿的总人口还多出5.1亿人，16岁至60岁的劳动年龄人口达到9.2亿人，更是远远超过全球发达国家劳动力的总量。单从劳动力的数量来看，人力资源优势是中国最大的优势。北欧、西欧、日本等发达国家老龄化问题严重，劳动人手相对缺乏，社会化居家养老服务所需的大量劳动人手不时有匮乏之虞。但这种匮乏之虞在中国是不存在的，这是一个十分有利的因素。