奶牛良种补贴政策地方性实施效果优化研究——以安徽省为例

张兴宇，栾敬东

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036)

奶牛良种补贴政策地方性实施效果优化研究
——以安徽省为例

张兴宇，栾敬东

(安徽农业大学 经济管理学院，安徽 合肥 230036)

良种补贴作为畜牧业的生产性支持补贴，对促进奶业经济发展，提高中国奶业经济整体水平起重要作用。良种补贴政策的实施在不同地域有着不同的方式，但从安徽省近几年的奶牛良种补贴效果看，虽然每年补贴政策力度都在加大，却没有达到预期的效果。因此中国每个奶牛养殖地区需要依据自己的地域特征，实施具有针对性良种补贴政策：统筹兼顾，推进奶牛品种的多元化；加强对财政资金的监管以及操作程序的规范；充分发挥政府在奶业发展中的推动作用，并依据每年的发展状况进行针对性调整。

奶牛；良种补贴；地方性

从产业链角度看，奶牛养殖处于奶业产业链的最底端，中国奶牛养殖环节的薄弱对中国奶业经济整体都有影响。良种补贴政策则是政府为扶持畜牧业发展的一项重要支农惠农政策，补贴政策的实施，在提高奶牛良种化水平的基础上，提高了原料奶的质量产量，增加了奶农的收益，促进了奶业增长方式转变。2005年开始，国家在奶业优势区域，主要集中在4省区(河北、内蒙古、黑龙江和山西)实施奶牛良种补贴项目试点，财政专项投入1 500万元。在试点的基础上，农业部和财政部又于2006年和2007年分别安排1亿元资金在22个省(区、市)的近200个县(区、团场)实施奶牛良种补贴。2008年，政府对奶牛良种补貼范围进一步扩大，当年中央奶牛良种补贴资金增加到2.4亿元。2009年、2010年、2011、2012年连续实施奶牛良种补贴资金项目，中央财政继续加大投入，奶牛补贴品种也继续扩大。2013年我国奶用能繁母牛补贴数量提高到897.5万头。实施良种补贴项目后，奶牛良种率有很大提高，奶牛单产和原料奶质量也明显改变。通过对安徽省下面几个主要奶牛养殖地区的奶牛养殖场和散养户调研，本文对安徽省奶牛良种补贴的现状和政策实施效果进行分析，得出一些结论和建议。

二、关于良种补贴的相关研究

目前，国内对于良种补贴的研究对象主要集中于粮食类(小麦，水稻)。关建波、谭砚利用非参数Malmquist指数法，对中国及其主要棉花生产省份在实施棉花良种补贴前后的生产效率进行了比较分析，指出良种补贴政策对提升棉花生产效率的作用有限，政府应把单产作为重要的补贴依据，增加对生产技术改进的财政投入等[1]。张学彪、聂凤英利用供求模型分析了粮食良种补贴的效果，指出良种补贴政策实施有利于科技的直接推广,缩小粮食产量和潜在产量之间的差距，但是在政策的实施过程中也存在一些问题,较为突出的就是补贴实施过程复杂、行政成本过高以及对种子市场的消极影响等[2]。陈东平、丁筱通过建立水稻生产函数模型，肯定了良种补贴这一政策变量对产量起正向作用(P<0. 05)，但补贴额度、补贴的对象和方式等方面的限制条件在政策设计之初并未很好地解决[3]。

对于畜牧业，更具体的说，奶牛良种补贴的研究国内相对较少。李竟前、李胜利通过对内蒙古、黑龙江、河北、山西4省区的15个奶业优势县进行调研，指出奶牛良种政策的实施对奶牛种群的质量有明显的提高，产奶量有大幅度的上升，农牧民的奶牛养殖效益有很好的改善，促进了我国奶牛养殖业从数量增长型向质量效益型方向转变，加速了现代化奶业的进程[4]。陈海燕对中国畜牧业支持政策做了具体研究，指出当前畜牧业支持水平虽然有所增长，但是相比国外，其总体支持水平依然较低，如现行的畜牧良种补贴政策补贴数量太少，个别畜种补贴水平较低，政府加大对良种的补贴力度[5]。赵文志则认为，虽然良种推广补贴政策取得一定的效果，但还存在着一些不足和问题，主要是产生了寻租行为[6]。

三、奶牛良种补贴政策的理论分析

(一)生产经济学理论分析

农业政策实施以来，对农业、农村发展有很大的成效，但农业经济效益仍存在着不令人满意的地方，如生产力要素配置不合理、结构不协调等问题。因此，通过生产经济学来研究和探讨农业政策的效果和农村生产力水平及经济效益是具有可行性的。根据生产经济学原理，奶牛良种补贴的效果如图1所示。良种补贴项目实施前，假设养殖户的生产成本由劳动投入和资本投入构成，且劳动投入为L，资本投入为K，单位价格分别为PL和PK，则等成本曲线C=PK·K+PL·L，其斜率为M=—PL/PK。政府实施良种补贴政策后，假设单位资本的补贴率为S,其他要素不变，相对于养殖户的资本投入的单位成本要下降，资本的单位价格变为PK—S，即对于相同的资本总额，所获得的单位数量增加。新的等成本曲线为C1=(PK—S)·K+PL·L，此时的斜率M1=—PL/(PK—S)，则|M1|>|M|，曲线C1比曲线C更为陡峭。由图1可以看出，在未实施良种补贴前，等成本曲线C与等产量曲线Q的最优选择点为E点，当实施政策补贴后，最后选择点为E1点，点E移到了点E1，说明当政策实施良种补贴后，对生鲜乳的产量有增长作用。

值得注意的是，我国政府对于生鲜乳收购没有实施像粮食收购一样的价格支持政策，在市场经济的前提下，奶牛良种补贴的实施在短期内，一方面会带来生鲜乳产量的增加，另一方面会带来养殖户收益的增加，但从长期效果来看，生鲜乳市场供给增加，在需求变化不大的基础上，会带来价格的下跌，这必然对养殖户的收益起负面的效果，即出现一种“增产不增收”的现象，因此，政府需考虑良种补贴的长期作用效果，或者出台配套的支持政策，抵消其负面作用，使良种补贴效果达到最大和最优化。

(二)农业技术经济理论分析

科学技术是农村生产力发展中最有决定性的一个因素。奶牛良种补贴项目的实施，加速推进了我国奶牛良种化进程，一方面良种补贴政策实施促进了农业技术进步，改进了生产投入和产出的关系，提高了奶牛的单产和原料奶质量，对整个奶业综合生产能力都起积极作用，另一方面奶牛良种推广则是农业科技进步的体现。根据2014年中国奶业统计资料和相关奶业数据，中国奶牛年平均单产由良种补贴项目实施前的5 500公斤左右提高到现在的6 500公斤左右(不同地域数据可能有误差)，每头奶牛大致的年平均产奶提高了1 000公斤，一些规模奶牛场已经超过9 000公斤，接近国际先进水平。在市场经济下，生产者所提供的农产品和消费者购买的农产品其数量是由市场的供求曲线所定的，而农业科技进步的作用，使农产品的生产成本下降，带来农产品供给的增加；同时，农产品供给数量的增加，使得农产品的价格下降，需求数量也相应增加。在市场供求均衡变化过程中，生产者和消费者都因农业科技进步的作用而收益，即产生经济剩余(由生产者剩余和消费者剩余构成)。如图2 所示，假设其他生产要素不变，原料奶市场的需求曲线是D①，由于良种补贴政策的实施带来了技术进步作用，使奶牛养殖相对成本下降，则原料奶市场的供给曲线从S1右移至S2，均衡点从E1移到E2，而生鲜乳均衡价格从P1降到P2，生鲜乳的供给从X1扩张至X2，结果，消费者剩余增加，增加的部分如图2所示即P1P2E1E2的面积；生产者剩余增加，增加面积如图2阴影部分面积所示，总收益增加是两部分面积之和。

(三)安徽省奶牛良种补贴政策的研究

国家为了提高奶牛良种覆盖率，以促进奶业整体水平向发达国家奶业水平靠拢，实施了奶牛良种补贴政策。安徽省依据农业部制定 《奶牛良种补贴项目实施方案》，制订了针对本省地区的良种补贴方案，每年对方案进行项目修改和调整。

(一)安徽省奶牛良种补贴政策的阶段性变化

安徽省于2005年国家开展奶牛良种补贴试点项目起，就开始实施奶牛补贴政策，并每年依据国家畜牧业良种补贴方案，改变政策阶段性的目标和标准。

1.良种补贴指标的阶段性变化

自实施良种补贴项目以来，根据安徽畜牧业兽医网提供的项目实施方案，良种补贴对象在各个阶段有不同的变化，如表1所示。

由于安徽畜牧业兽医网只公示了2008年、2009年、2010年及2012年的畜牧良种实施方案，因此，本文拿这4年的阶段性变化做具体的比较。通过表3可以看出，对于良种补贴对象、总额、数量以及地域都有明显的变化。2012良种补贴额相对2008年增长了近2倍，补贴的财政投入增长幅度达到了50%，每年的平均增长额为50万元左右。在良种补贴数量方面，2012年达到了12万头，是2008年的4倍左右。对于县级指标的范围逐渐扩大了12个，基本覆盖了安徽省奶牛产业的主要养殖地区。

2.良种补贴程序的阶段性变化

为了确保良种补贴政策的有效实施，安徽省奶牛良种补贴方式在2008年、2009年、2010年基本相同，但从2012年开始对良种补贴方式做出了一些调整。2010年前良种补贴方式是：农业部、财政部提出项目实施指导意见，农业部对种公牛的评选公布的结果及确定的种公牛站，我省省级畜牧、财政部门组织项目县进行集中采购项目所需冻精，与中标的种公牛站签订采购合同，并报农业部备案。中标的种公牛站按照补贴后的优惠价格向养殖者提供精液。省级财政部门负责与种公牛站进行结算，如图3所示：

表1 2008—2012年安徽省奶牛良种补贴指标变化情况

注：获得良种补贴的条件为存栏的有条件开展挤奶工作的奶牛。

数据来源：安徽畜牧业兽医网。

2012年，安徽省对良种补贴方式为：农业部、财政部提出项目实施指导意见，农业部对种公牛的评选公布的结果及确定的种公牛站，我省省级畜牧、财政部门集中组织采购项目所需精液，与中标的种公牛站签订采购合同，并报农业部备案。中标的种公牛站按照补贴后的优惠价格向养殖者提供冻精。省级财政部门负责与种公牛站进行结算，如图4所示：

通过对图3和图4的比较发现，2012年开始流程中省去了县级政府相关部门的项目实施程序，简化了整个良种补贴的发放流程，在一定程度上减少了管理费用和寻租行为的发生，提高补贴的效率。但对整个补贴效果提高的成本还有待我们进一步研究和分析，找到一个最具科学性、合理性的补贴程序，是我们当前急需讨论的。

(二)安徽省奶牛良种补贴政策效果的统计分析

本文基于2014年11—12月安徽省奶业产业技术体系对安徽省奶牛业发展政策执行情况的调研，主要通过问卷和访谈形式对安徽省主要奶牛养殖区域的49家②奶牛养殖场(户)的政策执行情况进行深入调研，以下对良种补贴政策实施进行总结。

1.良种补贴的认知情况和参与度

通过调研发现，养殖企业(户)对奶牛良种补贴政策的认知情况和参与度如表2所示：

表2 养殖户(场)对良种补贴政策的认知和参与情况

数据来源：通过调研整理所得。

如表2所示，养殖企业(户)基本都十分了解良种补贴政策，对于其他18%的养殖企业(户)，他们表示对良种补贴的具体内容不是十分了解，但至良种补贴政策实施开始，每年都会参与良种补贴。从参与度看，有91%的养殖企业(户)都参与了良种补贴政策，良种补贴政策的参与度还是较高的，基本都覆盖了安徽主要奶牛养殖区域，而有4%③的未参与补贴是其选择了国外进口奶牛冻精。

2.良种补贴政策的满意度评价

养殖企业(户)对奶牛良种补贴的满意度评价如表3所示：

表3 养殖户对良种补贴政策的评价情况

数据来源：通过调研资料整理所得。

通过问卷访谈的形式发现，基本上所有参与良种补贴政策的养殖企业(户)对良种补贴政策的评价都是满意的，他们普遍认为实施良种补贴政策之后，对奶牛养殖都有很大的帮助，奶牛的养殖效益有一定的增加。但大多数企业(户)反映，从当前情况看，良种补贴政策的实施对养殖企业(户)的作用相比之前有所下降，作用效果降低。

3.良种补贴政策的具体指标的评价

养殖企业(户)对奶牛良种补贴政策的具体指标评价如表4所示：

表4 养殖户对良种补贴指标和结果的评价

数据来源：通过调研资料整理所得。

如上表所示，对于补贴冻精的质量，养殖企业(户)有不着不同的观点，51%的养殖企业(户)认为质量好，有31%的养殖户认为质量一般，其他认为质量较低，而通过这些认为质量一般和较低的养殖户的访谈，了解到他们之所以认为补贴冻精质量一般，是因为通过了解到国外冻精对奶牛产奶量的影响以及国外冻精使用后的比较；对于是否提高奶牛产奶量，养殖企业(户)普遍认为其作用很大，都肯定了良种补贴政策实施对奶牛产奶量有促进作用，从具体数据来看，2005年前安徽奶牛单产水平为2 605公斤④，到2014年安徽省奶牛单产水平为4 100公斤⑤，但相比目前全国单产水平5 500公斤，仍有很大差距，说明安徽省良种补贴效果并没有达到全国普遍水平；对于补贴额度，87%的养殖企业(户)都比较满意，而使用进口冻精的养殖户表示没有任何补贴。

四、存在的主要问题

从调研情况得知，当前安徽奶牛良种覆盖是基本实现的，但从目前良种补贴政策实施效果看，还是有一些问题。

(一)负责供种经济主体失衡

安徽省负责公牛冻精的供种单位只有一家，虽然是由公开竞标所得，但常年都是这家负责整个安徽地区的供种，这样长久下去会导致一种经济主体失衡，使得养殖企业(户)对其他的供种单位的供种质量不了解，没有比较。安徽地区的良种补贴效果相对其他地区也会出现明显的差距。

(二)优质的冻精不足，进口冻精很大

通过调研发现，有部分养殖企业(户)没有参与奶牛良种补贴，其养殖场所用的冻精完全是进口冻精，而养殖场负责人反映国外冻精质量相对要好很多，且对产奶量和牛奶质量都有提高，尤其是产奶量，其表示国内优质冻精仍需加大培育和生产，以符合当前奶牛养殖发展的需要。表5显示我国进口冻精的使用情况：

表5 中国进口牛冻精情况(2012—2013年)

注：市场份额根据出口数量计算。

数据来源：Statistic Germany、Eurostat、USDA。

从上表可以明显看出，我国进口冻精的使用数量逐年加大，虽然进口冻精价格相对较高，但每年的进口总额占到了需求的1/3左右。虽然我国政府对国内冻精实施补贴，但进口冻精需求的加大，说明当前补贴冻精的质量是需要改进的，并且相对进口冻精带来的经济效益还是有很大差距的。

(三)兼用牛补贴不够

从安徽省目前的良种补贴政策实施情况看，对荷斯坦品种奶牛的补贴更大，而对兼用牛的补贴相对较弱。由于当前奶业经济出现的低迷状况，奶价下跌以及饲料成本上涨所带来的奶牛养殖效益不高等原因，出于安徽省奶牛养殖规模普遍为中小型考虑⑥，可以考虑加大兼用牛的补贴，一方面兼用牛综合养殖效益较高，另一方面符合安徽奶业发展需求。

(四)补贴政策后续的服务体系缺失

通过调研发现，大部分的养殖企业(户)表示使用冻精过后，供种单位没有进行服务跟踪调查以及进行冻精使用状况反馈等，而其养殖场奶牛也没有进行生产性能测试(DHI)。使用良种冻精之后，没有任何服务及使用情况调查，也导致良种补贴政策在表面看仅仅是起到了减少冻精费用的作用，并没有起到随着每年奶牛生产性能变化而改进冻精质量和培育优质冻精的作用。

五、国外目前奶业发达地区良种补贴成功经验借鉴

由于国外相关政策数据较难收集，大多数文献和研究都只是体现国外奶业的宏观实施内容，奶牛良种方面的具体政策文献研究较少，因此本文只能借鉴其总体规划。

(一)充分发挥政府在奶业发展中推动作用

印度政府实施奶畜品种多元化。印度根据自身特有的气候环境，大力发展兼用牛奶业。2012年印度奶牛有1.27亿头，其中成母牛(奶水牛)5 447万头⑦，水牛奶产量占其牛奶总产量的 55%左右，约 6 620 万吨⑧，是世界上最大的水牛奶生产国。并通过品种之间杂交和改良，进一步提高当地水牛品种的产奶性能。而中国南方有大量的水牛，因此可以借鉴印度的经验，在中国南方大力发展兼用牛奶业。建议政府制定专题规划，在以大规模养殖为主的北方发展荷斯坦奶牛，在以中小规模养殖为主的南方发展兼用牛产业，在南方侧重兼用牛品种政策扶持力度，促进中国奶牛品种多元化发展。

新西兰政府和行业协会对奶业生产科研和推广的支持是促进奶业发展的重要因素。例如新西兰奶农协会(DairyNZ)可以从每公斤牛奶固形物中提取 3.6 分的税款用于奶牛品种改良、DHI、新乳品开发和市场开拓、草场改良和奶农培训等。同时，新西兰农林部和科技部也设立针对奶牛养殖、乳品加工和牧场管理等方面的科研项目支持奶业科技进步，从而为新西兰奶牛健康发展提供了科学动力。

(二)健全的社会化生产服务体系

在奶业发达国家，他们共同的特点就是有一整套促进奶业发展的社会化服务体系，通过这个体系，奶牛在生产中面临的许多问题都能迎刃而解，而且其提供的专业化服务在解放劳动力的同时切实提高了生产的效率。 新西兰奶业生产中 DAIRY INSIGHT、DExCEL 和家畜改良公司(LIC)等三个机构在科研和技术推广方面也起着非常重要的作用。

荷兰在已经形成了以私营企业为主要特点的奶业科研与技术推广体系，具体体现在奶牛育种、疫病控制等方面。这些领域的研究机构既是研发机构，又通过提供各种服务成为科技推广机构，共同构成了荷兰的奶业科技推广体系。

六、结论和建议

通过2014年安徽省奶业产业技术体系调研，发现目前安徽省奶牛良种补贴政策实施效果并不理想。每年补贴额度逐步加大的同时带来的经济效益却不高，与全国平均效果比较存在差距，并且退出奶牛养殖行业的养殖企业(户)在近几年数量增加。就当前奶牛良种补贴政策实施情况以及出现的上述问题，对此提出一些优化建议。

(一)统筹兼顾，推进奶牛品种多元化

当前，我国奶牛以荷斯坦为主，占到了奶牛总数的 90%⑨以上。荷斯坦奶牛的主要特点是体型高大、适应性强、牛奶产量高，稳定性好。与此同时，乳肉兼用型的新疆褐牛、西门塔尔牛不仅有较好的产奶性能，其乳蛋白和乳脂肪等干物质的含量普遍高于荷斯坦奶牛，同时又有较好的产肉性能，综合效益明显。还有南方的水牛、青海的牦牛，不仅乳蛋白、脂肪等干物质含量极高，而且环境适应能力强，耐粗饲，抗病能力强，比荷斯坦奶牛更适宜在当地的养殖和推广。并且在以中小规模养殖为主的南方地区，养殖兼用牛给奶农带来的效益更高，为此，在发展奶牛养殖业时，要引导奶畜品种多元化发展，建议依据不同地域，在政策方面给予侧重支持。

(二)加强对财政资金的监管以及操作程序的规范

给予良种补贴资金总额逐年增加，但补贴效果却有所衰退，因此需要进一步加强对财政资金的监管以及操作程序的规范，创新机制，阳光运作，主推品种的确定。对供种企业的招投标以及良种补贴发放等各个环节都要严格监管，确保市场经济政策运行。补贴领取登记以及补贴金额的使用进行实时跟踪，确保完全有用于民，杜绝寻租行为发生。

(三)充分发挥政府在奶业发展中的推动作用

目前中国奶业正处于发展初期，我们需要充分发挥政府在奶业发展中的引导作用。根据不同地区奶业的特点因地制宜地出台相应的政策措施推动奶业的健康发展。 设立奶牛良种基金，用于新品种培育和研发，减少国外良种冻精使用，降低成本。并依据各地域的特征培育所在区域良种。其次拓宽政府的补贴渠道，增加补贴品种和指标。并且在良种补贴实施的前、中、后期，尤其后期加强支持，比如加大推进奶牛的生产性能测试来保证良种补贴政策的适时调整。

注释：

①由于农产品属于需求缺乏弹性品，故D为一条较陡的曲线。

②调研对象主要分布情况：六安市(6家)、淮南市(9家)、合肥市(10家)、蚌埠市(5家)、马鞍山市(1家)、淮北市(3家)、宿州市(3家)、亳州市(3家)、滁州市(3家)、芜湖市(2家)、阜阳市(2家)、黄山市(1家)。

③这4%的养殖企业(户)的养殖规模都在5 000头以上，最大达到1万多头。虽然占比例小，但从养殖规模看，其不可忽略。

④数据来源于中国奶业统计资料。

⑤数据来源于中国奶业统计资料。

⑥在大规模产业中，我们还是应该提倡用专用牛，因为专用品种效率更高。

⑦数据来源于2012年，印度奶业发展委员会，NDDB。

⑧数据来源于2012年，印度奶业发展委员会，NDDB。

⑨数据来源《中国奶业年检报告》。

[1] 关建波，谭砚文.良种补贴对中国棉花生产效率的影响分析[J].农业技术经济，2014(3)：49-56.

[2] 张学彪，聂凤英.良种补贴政策特点及成效分析[J].农业经济问题，2007(S1)：10-15.

[3] 陈东平，丁筱.良种补贴政策的动因与制约因素探讨——基于水稻作物的实证分析[J].南京农业大学学报，2011，34(1)：137-142.

[4] 李竟前，李胜利.国家奶牛良种补贴政策对奶牛生长和生产性能的影响[J].中国奶牛，2013(13):1-5.

[5] 陈海燕.中国畜牧业政策支持水平研究[D].北京：中国农业大学，2014.

[6] 赵文志.对国家良种补贴政策的思考[J].种子科技，2005(6)：313-34.

015年7月第24卷第4期安徽农业大学学报(社会科学版)Journal of Anhui Agricultural University (Social Sciences Edition)Jul. 2015Vol.24 No.4

A Study on the Optimization of Local Implementation of Fine Breed Cow Subsidy Policy：Taking Anhui Province as an Example

ZHANG Xingyu, LUAN Jingdong

(Anhui Agricultural University, School of Economics and Management, Hefei 230036,China)

Fine Breed Cow Subsidy Policy, as a support for livestock production, plays an important role in promoting the development of dairy industry and improving the overall level of the industry in China. The policy is implemented in different ways in different regions. According to the effect of the policy implemented in Anhui Province, the expected results have not been achieved, though the government has increased the subsidies every year. Therefore, each dairy farming area needs to implement the targeted subsidies policy in accordance with its own regional features; make overall arrangements and promote the diversification of cow breeds; strengthen the supervision to the relevant financial fund, and standardize the operation procedure; and give full play to the role of government in promoting the development of dairy industry, and making targeted adjustments to the industry according to the state of development each year.

cow; fine breed subsidy policy; locality

2015-01-04

张兴宇(1990-)，男，安徽宣城人，安徽农业大学经济管理学院硕士研究生。 栾敬东(1963-)，男，江苏六合人，安徽农业大学经济管理学院教授，博士，博士生导师。

F327

A

1009-2463 (2015)04-0066-07