我国地方政府财政回应性的现状及其完善研究

宋潮

摘要：增强地方政府财政回应性是建立现代财政制度的核心，由于缺乏有效的激励和约束，我国地方政府的财政回应性普遍处于低水平。在我国全面深化改革的过程中，应该从扩大居民参与、完善权力制衡、促进生产要素流通、实现居民委托人身份回归等方面增强地方政府的财政回应性。

关键词：地方政府；财政回应性；现状；提升

1.地方政府财政回应性理论分析

建立现代财政制度和建设服务型政府的核心在于增强财政的回应性，即政府公共支出决策应该充分回应居民的公共需求。设政府的目标函数为Ug=（1-p）G+pUi，式中：Ug表示地方政府的目标函数，Ui表示本地代表性居民i的效用函数，G为地方政府官员关注的不同于本地居民偏好的其他目标，0≤p≤1为地方政府目标函数中居民偏好的权重。若p=1，则地方政府的目标与代表性居民的偏好一致，地方政府充分回应本地居民偏好；若p=0，则地方政府完全不顾及本地居民的偏好。p越大，地方政府越重视本地居民的偏好，那么，p正是本文所定义的财政回应性。在现实中，p的大小是体现在公共支出决策之中的，下面就分别从两个方面分析如何提高地方政府的财政回应性。

（1）居民直接参与的公共支出决策

假设居民参与公共决策的成本为零，所有的公共支出决策都由所有相关利益者共同参与。在这种决策模式下，政府和居民的角色发生了重合，地方政府就是全体居民，地方政府目标函数就等价于本地居民的公共物品偏好，即Ug=Ui，地方政府财政充分回应了居民偏好。虽然在实践中，居民直接参与由于具有高昂的决策成本而难以广泛应用，但是模型的分析结论却告诉我们，扩大公共决策的参与范围能够有效地提升地方政府的财政回应性。

（2）居民间接参与的公共支出决策

目前，在现实世界中应用最为广泛的是基于代议制民主的居民间接参与的公共决策机制。按照公共选择理论的观点，作为经济人的地方政府官员自然会有不同于本地居民偏好的其他目标，地方政府的目标函数和居民的公共物品需求产生了偏离。在实践中，有三种方式来促使地方政府的目标函数和居民的公共物品偏好趋于一致，从而提高地方政府的财政回应性。

①用手投票机制。在选举制度发达的国家，地方居民可以用直接投票的方式来更换代理人，以及时纠正地方政府目标对居民偏好的偏离。获得代理人资格，即赢得选票是地方政府官员最为关切的利益，所以，用手投票机制是一种对代理的强有力的约束，能够保证较高的财政回应性。

②权利分离的制衡机制。通过将立法权、行政权、司法权等权利分别赋予不同的主体，使得委托人之间相互制约和监督。在日常的权力运行当中，通过地方居民通过民众代表表达自己的偏好，对行政机关施加约束，使得行政官员的行为更加符合地方居民的偏好，从而提高地方政府的财政回应性。

③用脚投票机制。蒂伯特在其1956年的论文中提出，在没有迁徙成本等一系列假设下，地方政府可以看成是一个个以地域为依托的俱乐部，居民在不同的社区间选择其最满意的公共品和税收的组合，就如同消费者在市场上选择商品一样，居民可以通过用脚投票的机制来约束地方政府的行为，地方政府有激励去断提高财政回应性以赢得竞争。

2.我国地方政府财政回应性的现状分析

（1）缺乏居民参与

从上文的分析可知，广泛的居民参与能够显著使得地方政府的目标函数更加接近居民的公共物品偏好，从而有效的提高地方政府财政回应性。然而，目前我国在公共支出决策中，信息透明度差，居民的参与程度低，财政资金的分配权实际上集中于少数行政长官和各级党委手中，这在很大程度上导致了地方政府的财政回应性低下。

（2）居民的委托人身份缺失

依据公共选择理论的观点，地方政府之所以重视居民的公共物品需求，其最主要的激励来自于对选票的竞争。目前，我国的人大选举制度不完善，选举人的普选权并没有得到很好的保障，这些因素导致了地方居民对人大代表的委托人身份缺失。而且，我国地方人民代表大会并没有选举和更换政府官员的实际权力，这导致地方居民对地方居民对政府官员的间接委托人身份缺失。地方居民的这种委托人身份的缺失，使得地方政府官员并没有强烈的激励去关注本地居民的公共物品需求，导致地方政府的财政回应性普遍较低。

（3）权力制衡机制虚置

在公共支出的权力上，我国的预算法设计了权力的制衡机制，规定地方政府行政机关负责预算的编制、执行，而地方人民代表大会则负责预算的审查、监督、评价，但是目前我国人大会议在预算年度开始之后才召开，且会期只有短短几天，人大审议预算的专设机构人员配备不足，导致了我国人大缺乏对预算的专业化常态化审议。在预算审议程序中，我国人大的预算修改权、单项表决权、否决权等核心权力都处于虚置状态没有落到实处。以上原因造成了人大对于政府的权利制衡机制处于虚置，使得地方政府并没有有效的约束去按照居民偏好制定公共支出决策。

（4）“用脚投票”作用有限

目前，我国以户籍制度为代表的传统体制还在继续维护城乡分割的二元结构和城市之间人口的流动，企业在地区之间的迁移还会受到种种阻挠，资金、人力资本等生产要素的自由流动还会受到种种限制，蒂伯特模型中地方公众依靠用脚投票来促使地方政府提高财政回应性的方面作用有限。

（5）中央政府的激励扭曲

在我国目前的体制框架下，税收立法权和地方官员的任免权都高度集中于中央，中央实际上取代了地方居民成为了地方政府实际的委托人。

但是，中央政府作为委托人，却不能直接观测到地方政府的行为，在信息上处于劣势，中央政府只能用一些可观测到的指标来约束地方政府的行为，中央政府对地方政府的考核逐渐沦为了以GDP为中心的显绩考核。这体现在地方政府的目标函数Ug=（1-p）G+pUi中，一方面是代表地方政府财政回应性的p值总是处于低水平，另一方面是地方政府政府的其他目标G集中表现为以GDP为核心的一系列显绩指标。这种考核方式不仅降低了地方政府的财政回应性，而且还使地方政府围绕GDP而展开了晋升锦标赛，对地方政府的行为产生了激励扭曲。

3.完善我国地方政府财政回应性现状的政策建议

（1）拓宽居民直接参与公共支出决策的渠道

如前文所述，居民广泛参与公共支出决策能够使得地方政府的目标函数更加符合居民的公共物品偏好。从而可以有效提升地方政府的财政回应性。目前，在我国的浙江省温岭市、安徽省盐津县等地涌现的参与式预算实践为居民参与公共支出决策提供了良好的平台，下一步应该在我国地方政府实现逐步推广。

（2）加强人大对行政部门的制衡

通过提前并延长人大审议预算的会期，提高专职人大代表的比例，实现人大对预算审议的专业化与常态化。进一步落实人大对预算的修改权、单项表决权、否决权等权力，使得人大对政府形成有效的制衡。

（3）促进生产要素流通，激活“用脚投票”机制

进一步完善户籍制度，打破对人力资本、资金等要素流动的各种不合理限制，降低居民的迁徙成本，激活居民用脚投票机制，提高地方政府的财政回应性。

（4）完善选举制度，使地方居民的委托人身份回归

选票競争无疑是对地方政府官员回应居民公共物品偏好最强的激励，然而目前我国地方政府官员的任免仍然是一种自上而下的政治集权模式，这大大降低我国地方政府的财政回应性。随着我国经济社会的发展，应该不断完善人大代表以及官员的选举制度，在条件具备的时候，中央政府应逐步退出直接决定地方政府官员的任命、奖惩和提拔，使得地方居民的委托人身份得以回归。（作者单位：四川大学）

参考文献：

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