关于对贵州省直管县体制改革的几点认识

孙继忠

摘要：省直管县改革已成为我国行政管理体制改革的重要内容，笔者通过贵州省直管县改革存在优势分析，从理论实践、经济社会等多角度对直管县级政权的管理思路、发展构建等进行思索，从而为贵州“省直管县”改革向纵深发展提供有力的政策及方向支持。

关键词：县级地方政府；管理；改革

一、引言

“郡县制，天下安”在我国历史上是一种典型的行政治理经验，目前，我国各地正在进行多年试点探索的“省直管县”体制改革也正是朝此历史方向和宪法治理上的回归，对促进县域经济社会的发展起到了积极作用。所谓省直管县体制，是指地方行政管理层级由“省-市-县”三级转变为“省-市”或“省-县”二级管理，省级政府不需经市级政府而在财政管理、行政管理、社会管理等方面对县级政府进行直接管理的体制。改革的终极目的是激活县域经济发展力量，加快县域经济发展规模。我国诸如周天勇、张占斌、王玉凯、戴均良等学者和官员均先后指出，省直管县体制改革是激发县域活力推动经济发展的有效手段，是实施统筹城乡协调发展的重要举措。因此，亟需进行管理体制改革，使得贵州在这场省直管县体制改革浪潮中走出自己的特色之路。

二、贵州省推进直管县改革的比较优势

﹙1﹚贵州省具备得天独厚的省域地理条件，管理幅度适中

目前，贵州省辖6个地级市、3个自治州，共有88个县（市、区、特区），国土面积176万平方公里，2013年末全省常住人口350222万人。①贵州省域面积和人口及市县数目在众多省级行政区中，与河北、四川、河南、广东等拥有上百县域并且地理域况复杂的省份相比，处于一个较为有利的平衡境况。以贵阳为中心的黔中地区与全省各角点县市都能形成一个均衡的圆心管理辐射态势，有利于省直管县管理的操控，这在全国都是独一无二的。

另外，贵州省技术环境已有了长足进步，在信息技术支持下，网络电子政府与传统政府相互补充，流程持续改进，效率明显提升；与此同时，贵州高速公路、高速铁路交通建设取得瞩目成绩，贵州省2015年交通运输工作会议提出，2015年贵州交通建设将力求完成固定资产投资1300亿元，实现“县县通高速”的目标。②网络与交通的双向快速发展，缩短了省与县之间的时空管理距离，为管理幅度扩大提供了技术条件支持，也符合构建少层次，大幅度的扁平化组织结构理论需求。同时，随着公民、法人和其他社会组织自我管理、自我服务能力的不断提高，也为政府分解了众多管理事宜，增强了省管县的可行性。

﹙2﹚贵州省已有一批充满活力的“引进县委书记”人才队伍，“搅活”了基层

从2010年开始，在贵州省委省政府的领导下，贵州大力建设着力选配“团结、务实、勤奋、廉洁”的发展型领导班子和干部队伍。通过认真贯彻中央《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》精神，经中组部统一协调，在深入分析省情和县委书记队伍建设现状的基础上，作出了从相对发达省市选拔引进优秀干部担任本省县委书记的布局决策。当年便引进共计3名县委书记，至2011年又引进9名县委书记，总计引进了12名县委书记，这些县委书记大都来自江苏、山东、河北、重庆等发达地区。引进一批，激活一片，带动一方，这些县委书记学养完善、经历丰富、精力过人、普遍强势。他们对当地情况的清醒认识，对民生普遍的高度关注，对发展思路的明确思考，落实起来的坚定不移，从招商引资到改善民生，从带头表率到整顿作风，从更新观念到传授方法，他们不仅自己埋头苦干，而且着力打造一支队伍，形成一个团队。③引进县委书记实干苦干巧干带来的所在地方改变和影响，已为贵州县域发展及实行省直管县奠定了良好的初期基础。

（3）中央的政策支持

党的十六大以来，中央高度重视统筹城乡发展，不断向县级政府下放经济社会管理权限，推行省直管县体制④。2008年8月中央下发地方机构改革方案文件中提出省直管县建议后，2008年10月举行的十七届三中全会上，省直管县（市）也被纳入文件中。中央“十二五”（2011-2015）规划也提出建议强调，在有条件的地方探索省直接管理县的体制。根据中共中央有关精神，2011年中央机构编制委员会办公室下发了《关于开展省直管县体制改革试点的通知》（中央编办发〔2011）23号），经中共中央和国务院批准，全国共确定34个省直管县体制改革试点县。2012年11月，党的十八大对深化行政体制改革，明确提出了要优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可积极探索省直管县体制改革。2013年11月12日，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出，要优化行政区划设置，有条件的地方探索推进省直接管理县（市）体制改革。

（4）外省行政区域的示范带动

“省直管县”已是我国“十二五”期间地方行政体制改革的重要内容和重大探索之一。近年来，我国众多省域诸如河北、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、河南、四川、广东、云南、陕西、宁夏等多省区均以已开展省直管县体制改革，有力促进了县级政府全面正确履行职能，为破解城乡二元结构、实现城乡经济社会统筹发展进行了积极探索，取得了良好效果，其中省直管县在河南成为全国发展样板，⑤形成了中原特色。这些省区根据自身发展的实际开展了包括“财政省直管县”、“扩权强县”、“省全面直管”等多种形式的“省直管县”改革，其改革力度和方向都具有一定的地域性差异，并呈纵深推进之势，取得了显著成效，推动中国进入县域经济时代。

（5）丰富的理论成果引领支持

近年来，科学的政府层级管理管理模式越来越重视，支持省直管县的理论不断涌现，相关学者从各方面提出了推进省直管县的研究理论，如：行政组织结构扁平化理论，该理论认为，政府行政组织结构扁平化已逐渐成为世界各国行政改革的趋势。在我国，社会主义市场经济与民主法治建设不断向纵深推进，信息技术飞速发展，政府治理模式发生转变，在此背景下，通过省直管县体制改革，能使政府管理幅度扩大管理层级减少，组织结构扁平化，符合当今社会要求。区域经济学理论认为，我国不同区域发展层次各异，城市带动所辖区域经济发展的能力有别，全面实行市管县体制，很多城市难以带动周边经济发展。同时，很多城市与农村在发展方向与经济结构面临着不同的境况，实行市管县体制，工作重点出现向城市倾斜局面，不利于县域经济发展，统筹城乡发展和可持续发展的目标也就难以实现。

三、结语

目前，贵州已进入到发展关键期，经济总量偏小、经济质量不高仍是制约贵州发展的突出矛盾。贵州的发展困境和国发2号文件提出的两步走规划，使得贵州只有走追赶型、跨越式的后发赶超之路。贵州面临着既要转方式，又要提速度的双重压力、双重任务，县域经济已是贵州经济发展中的薄弱环节，正面临着严峻的发展局面，这已成为贵州经济快速发展的主要制约因素，已是与发达省区的主要差距所在。改革没有如意状况赐予，必须通过倒逼机制，通过省直管县改革，创新县域管理体制，充分激发贵州省县政活力，對一些深层次结构性矛盾和体制性障碍进行突破，壮大县域经济，走出一条新的快速发展路径，使之成为贵州经济社会发展的战略支点之一。唯有如此，贵州城乡社会发展结构不平衡的现状才能改变，贵州经济社会整体协调、可持续发展和全面实现小康社会的伟大梦想才能得以实现。（作者单位：贵州财经大学公共管理学院）

参考文献：

[1]张占斌.省直管县体制改革的实践创新[M].北京：国家行政学院出版社出版.2009（1）.

[2]周天勇.“省直管县”是国家重大战略[N].学习时报.2009（6）.

[3]贵州省地方志编簒委员会.贵州年鉴[M].贵阳：贵州人民出版社，2011，2012，2013.

注解：

①2013年贵州省国民经济和社会发展统计公报 贵州统计局2014-4-4。

②2015年贵州将实现“县县通高速”西部开发网——西部开发报 2015-1-14

③贵州两年“引进”12名县委书记 探索跨省交流干部机制 人民日报网络版 2012-08-29

④百度百科 省直辖县级行政单位

⑤河南的省直管县发展是全国发展的样本 孟白 大河网视 大河网约 问政河南 2013-12-20。