浅析高校财政自主权

许欣

【摘要】第十二届全国人大二次会议中，国家提出扩大省级政府教育统筹权和高校办学自主权。扩大高校办学自主权，首先应该扩大高校财政自主权。高校经费来源主要依靠国家财政性教育经费的拨款以及学校的自筹经费。高校财政在国家拨款层面主要存在的问题有：1、国家教育经费投入总量不足;2、国家财政拨款依照硬性指标，资金多为带帽下达。在高校自筹经费方面主要存在的问题有：1、政府对高校收费制度进行规制，高校收费总量不足，却要填补高校诸多方面的资金短缺;2、高校负债经营，高校财务运营风险增大。针对以上问题，提出建议：1、增加国家财政性教育经费投入总量，加大国家对教育事业的扶持力度;2、调整和细化财政性教育经费的拨款方式和拨款依据;3、加快高校收费立法进程，建立动态高等教育收费标准;4、政府与高校明确分工，共同促进高等教育的发展。

【关键词】高校;高校财政;自主权

一、高校财政及高校财政自主权的概念

“高校财政是指以高校为主体，为了维持学校的正常运行而对办学资源所进行的配置活动，主要包括收入和支出两个方面。”[1]基于高校财政的概念，我们不难推论出，高校财政自主权是指高校在财务制度的规范下，为了保证教学活动和学校日常事务的正常运转，拥有对资源进行再分配的权力。

二、高校财政自主权在高校发展中的地位及意义

1985年国家出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，文件中国家首次提出了要扩大高等院校的办学自主權。高等教育的发展离不开高等院校的发展，高等院校要想有所发展，必须具备一定的办学自主权。高校拥有办学自主权的首要条件是必须具备高校财政自主权。高校的运行需要巨额的资金支持，同时，高校的任何活动都需要付出相应的成本。根据资源依赖理论的观点，组织总是容易受到控制着它们所需资源的组织的影响。[2]由于，我国的高等教育经费来源主要依靠政府的财政投入，所以高校的运作很容易受到政府的影响。财政是高校的命脉，国家从根源上控制了高校，使得高校拥有很少的办学自主权，极大的限制了高校的发展。正如熊丙奇先生所提出的观点，高校财政不独立自主，谈何高校的办学自主。[3]因此，只有高校财政独立自主了，才能为高校自主办学提供物质基础。由此可见，高校财政自主权对于促进高校的发展至关重要。

三、高校财政现状

1、国家教育经费投入总量不足

根据教育部国家统计局财政部发布的全国教育经费执行情况统计公告，2012年全国国内生产总值为518942.11亿元，国家财政性教育经费占国内生产总值比例为4.28%，比上年的3.93%增加了0.35个百分点。[]如图一，2012年，我国财政性教育经费的总量达到了《中国教育改革和发展纲要》中提出的4%的目标，但是与2012年GDP 7.7%的增长率相比，2012年国家财政性教育经费的增长率仅为0.35%，这说明国家对于教育事业的投入总量不足。

资料来源：2007-2012年全国教育经费执行情况统计表

2、国家财政拨款依照硬性指标，资金多为带帽下达

自1985年至今，我国一直采用“综合定额加专项补助”的拨款模式，“综合定额”依据的是在校生数和生均成本，也就是说高校普通经费等于在校生实际人数乘以生均综合定额标准。““专项补助”主要包括专业设备补助、长期外籍专家经费、离退休人员经费、世行贷款设备维护费、军训补助费等。”[5]“专项补助”作为“综合定额”的必要补充，满足了高校发展的特殊需求，是依据国家的政策倾向单独下达给高校使用的专项经费。这样的拨款模式与“基数加发展”的拨款模式相比，它将高校进行分类，将属于一类的高校实行相同的定额标准，这样有利于激励高校提高办学资金的使用效率，同时缩小了不同高校之间拨款的差异，体现了透明性和公平性。但是这样的拨款模式，同样具有缺陷。就“综合定额”而言，存在拨款参数单一，拨款标准模糊的现象。高校以在校生数和上一年度的生均成本为依据，确定下一年度的经费数量，由于不同层次的学校培养同一专业的学生所花费的成本不同，以及各个学校资金的使用效率存在差异，可见，生均综合定额标准过于笼统，这样的拨款方式不够精细化，缺乏灵活机制。针对用于学科建设和科研领域的“专项补助”而言，在高校向上级部门申请经费时，上级部门对高校提出的申请缺乏有效的分析和评估，往往拨款的数额低于申请的数额，学科的建设一旦缺少资金的支持，就必定会制约高校在学科建设方面的潜能。

3、政府对高校收费制度进行规制，高校收费总量不足，却要填补高校诸多方面的资金短缺

如今的高等教育进入全面收费阶段。根据“谁受益，谁付费”的原则，实施全面收费制度是有其理论和现实意义的，它的实施对于扩大教育规模，减轻国家财政负担，扩大高校收入来源，促进教育公平具有积极的作用。政府部门根据“任何一笔公共支出必须是多数纳税人受益”的原则，在制定高校收费规制时，主要依据的是该地区人民的平均收入水平，并且一旦确定高校的收费，就很长一段时间不再进行更改，缺乏了动态性。这样的高校收费定价，不能完全地、真实地反映出该地区高等教育的价值和社会经济发展的变化，也不能体现出高等教育资源的稀缺性。政府部门一方面强调着高校要通过收取学费弥补教育经费的不足，一方面又对目前的高校收费制度做出种种限制，这是造成高校自筹经费能力一直未发挥出最大潜能的原因之一，其直接后果就是高校收费总量的不足。

从高校经费运营方面，高校为数不多的学杂费收入却有很大的用途。我国高等教育由精英化向大众化迈进的过程中，为了满足更多的人能够接受高等教育，高校的规模不断扩大，在在校生数量急剧增长的情况下，要使教育质量不降低，就必须使高校的生师比满足《普通高等学校基本办学条件指标（试行）》中的规定。高校办学层次越高其生师比越低，办学层次越低其生师比越高。因此，高校需要根据自身的办学规模，适时适量聘任一些优秀教师，高校吸引优秀教师的一个主要因素就是教师待遇的高低。2006年，国家人事部、财政部颁发的《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》和《关于印发<事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法>的通知》两份文件，规定高校教师收入分配实行岗位绩效工资制度，教师工资由岗位工资、薪级工资、津贴补贴及绩效工资构成。教师工资由国家和学校共同支出，基本工资由国家承担，奖金部分由高校承担。但是，国家拨付给高校教师岗酬金不足，不足部分仍需要高校用自筹经费，多为高校收取的学费进行弥补，这给高校的运营带来较高的经济负担。

4、高校负债经营，高校财务运营风险增大

高等教育大众化阶段，高校扩大规模的一个重要表现就是进行新校区的建设。由于新校区的建设往往耗资巨大，理论上政府应该承担数以亿计的建设费用，但是由于高等教育经费总量投入不足，其中用于支持新校区建设的资金更是非常有限，所以，新校区建设所需要的资金需要高校自身来解决一部分。在这种情况下，高校为了开辟更多的融資渠道，寻求多元化的资金支持，转向银行进行贷款成为高校解决一时财政困难的办法。[4]但是，大部分高校往往无力偿还高额的贷款，在缺少政府资金支持的前提下，高校只能用每年的学杂费收入来填补财政缺口，这样的做法增加了高校财务运作的风险。长此以往，将不利于高校的良性发展。

四、扩大高校财政自主权的建议

1、增加国家财政性教育经费投入总量，加大国家对教育事业的扶持力度

“百年大计，教育为本。”教育事业的发展关乎国家的命运。根据教育成本分担理论，“谁受益，谁付费”的原则，国家是教育事业最大的受益者，因此，国家应当承担最多的教育经费。在当前情况下，保证国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例稳定在4%以上的水平，是符合目前我国国情的。《中华人民共和国教育法》第五十五条规定“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。” 中央政府以及各级地方政府，应当以“三个增长”作为实现财政性教育经费投入目标的策略，加大财政性教育经费的投入力度。

国家通过制定教育政策，保证教育事业的优先发展。政府部门可以通过立法的形式，将教育投入的分配比例、数额、使用情况确定下来，为各级政府的教育经费投入提供法律依据和基础。确保各级政府在安排各项财政支出时，优先保证对教育经费的投入，绝不能让其他类型的支出挤占、挪用了财政性教育支出的份额。另外，政府部门在制定法律的同时，应当做好关于教育投入的监督工作，确保财政性教育经费足额拨付到位，确保法律的顺利执行。

2、调整和细化财政性教育经费的拨款方式和拨款依据

我国目前所实行的“综合定额加专项补助”的拨款模式，较之前的“基数加增长”的拨款模式，虽有诸多进步之处，但是仍然存在不合理的地方。近年来，受通货膨胀的影响，高校维持运转的压力越来越大，要求财政部门必须对生均综合定额的标准作出调整，要根据国家和地方物价部门提供的教育培养成本监测数据，制定出新的、合理的生均综合定额拨款标准。在这一拨款模式中，学生数量是主要的拨款因素，对于不同专业、不同学校以及高校经费使用效率等因素考虑不足。我国可以效仿发达国家，对不同专业进行划分，设置专业折算系数，结合浮动系数，为不同专业设置不同的生均综合定额标准，细化拨款依据。另外，引入绩效拨款机制，“绩效拨款”主要是对提升学校办学水平和发展能力的额外奖励拨款。从而形成“综合定额+专项补助+绩效拨款”的模式，促进高校提高资金的使用效率，避免教育资源的浪费。

3、加快高校收费立法进程，建立动态高等教育收费标准

高校收费制度是以政府管理控制为导向的学费政策。高校收费实质上是受教育者个人及其家庭承担了一部分教育成本，由于高等教育能够带来社会效益，所以政府必须对教育进行投入，以此弥补教育的外部性。因此，政府和个人（家庭）如何划分培养成本的承担比例成为关键问题。政府规定“缴费的标准由教育行政部门按生均培养成本的一定比例和社会及学生家长的承受能力因地、因校（或专业）确定”，但是这个“一定比例”的描述过于模糊，没有给各级地方政府以明确的指示。一般来说，一定时期内，学生的培养成本是一定的，因此，政府教育部门和法律部门相配合，在高校收费法律制定过程当中，以人民的实际支付能力为依托，考虑城市、农村差异，地区差别所带来的经济收入悬殊的因素，细化不同地区的收费标准，确定个人（家庭）承担的合理比例，加快教育收费立法的进程。经济的不断发展，外部环境的变化会带来教育成本的变化，因此，教育成本不能一成不变。一方面，国家、地方物价部门及高校进一步对教育培养成本进行相关研究，确定不同时期，不同学校，不同专业的生均培养成本。另一方面，可以在教育收费立法中，规定要根据相关部门发布的生均培养成本的最新数据，听取高校、社会、学生家长各方意见，变更高校的收费标准，使高校在制定收费标准时，具有话语权，以此使高校的收费标准更适应时代的发展。[5]

4、政府与高校明确分工，共同促进高等教育的发展

政府作为教育事业的首要推动者和最大受益者，应该站在宏观的角度，促进教育事业的发展，因此，政府与高校分工合作，成为促进高等教育发展的一条可持续发展道路。过去，政府是以“全能者”的形象出现，对于高校事务大包大揽，现在，政府逐渐转变了职能角色，由管理型向服务型进行转变。随着经济体制改革的不断深化，并引入了治理理论，要求政府为高校进行服务，包括制定有效的制度规则、建立和维护良好的市场秩序以及为高校提供公平竞争的外部环境等间接服务形式，也包括政府为高校提供国内外教育信息、为高校学生提供信贷优惠等直接服务形式。也就是说，政府的职能向更加宏观的方向发展，政府要做的是办教育，而不是办学校。政府不再控制高校的管理权，仅对高校发展起决定性作用的重要事项保持决策权和控制权，政府最大的作用就是保障财政性教育经费的投入。对于高校的职责而言，在政府放权的同时，高校切实承担起办学校的责任，将教育经费用于办学，提高教育质量。只有政府与高校分工合作，各自承担起各自的职责，才能使高等教育事业在发展的道路上走的更远。

参考文献：

[1]郭海.大学内部财政分化[M].北京：北京大学出版社，2007：

[2]郭海.大学内部财政分化[M].北京：北京大学出版社，2007：52

[3]熊丙奇.财政不独立，何谈办学自主权[N].珠江晚报，2010-2-4

[4]教育部国家统计局财政部.2012年全国教育经费执行情况统计表[Z].2013-12-18

[5]张学敏.教育经济学[M].重庆：西南师范大学出版社，2001.06：172