公共政策公共性的偏失与矫正

钱宏翔

摘 要：公共性是公共管理有别于私部门管理的根本属性，也应该是政府提供公共产品和服务、制定公共政策的根本出发点，但是在我国现行的政治体制下，公共政策的制定和执行作为公共管理的最基本手段，其公共性面临着巨大的挑战。文章基于公共管理的视角来审视公共政策公共性的偏失问题，并试图提出矫正的建议。

关键词：公共管理；公共政策；公共性

中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1006-8937（2015）03-0149-02

1 公共政策公共性的内涵

1.1 公共政策的概念

公共政策，尤其是一国中央或地方政府制定的公共政策，是该级政府针对社会公共需要做出的回应，是履行政府职能的一种体现，是政府为解决社会公共问题而制定的各项方针、政策、原则、计划、措施、法令和行为规范的总和。对于公共政策的定义有很多，在此我们用黎民教授对于公共政策的界定：公共政策是公共行为主体（主要是公共权威当局），在职能范围内为了某一特定的目的（如解决和处理某项公共问题或满足某项公众需要，达成公共利益或公共目标），经过政治活动（或协调）所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。

1.2 公共政策公共性的表现

公共政策的公共性是指，政府作为社会权力的委托执行者，应主动回应社会公共需求以及公众的意愿和期待，把保证和增进公民利益和公共利益作为政府行动的根本出发点，制定和实施公共政策。公共政策作为一项重要的公共管理活动，也应具有公共管理视角所必须具备的公共性特征。公共政策的公共性主要体现在以下几个方面。

1.2.1 公共政策价值理念的公共性

公共政策作为公共管理最重要的手段，首先要坚持公共管理所具有的公共性。公共性是公共管理的本质属性，这就要求公共政策必须坚持以公共利益作为自身最根本的价值取向。公共政策的公共性是指公共政策诸要素在公共政策运行过程中所表现出来的公有性、公益性、公治性、共享性、公平性、公正性和公开性等“公共性质”的统称。尽管公共政策受公共管理运动影响，也强调效率、竞争、成本-收益，但是，这丝毫不能改变公共政策的“公共性”这一以实现公共利益、追求社会效益最大化、强调社会公平、正义的价值理念。

1.2.2 公共政策主体的公共性

公共政策主体的公共性体现在两点。

①制定公共政策的主体是公共行为主体，只有拥有公共权力的权力机关或者经过公共权力授权的组织才有制定公共政策的权力。显然各级政府部门是公共政策的最重要的主体。

②公共政策的客体是公共政策问题。并不是所有的问题都能成为公共政策问题，只有那些通过个体或团体的行为向政府有关部门反应的关乎社会大多数人利益、引起社会广泛关注的公共问题，并且该公共问题在政府的管理权限以内，政府又尝试采取干预的手段加以解决时才会列入政府办事议程，这个被列入政府办事议程的公共问题才能成为公共政策问题。

1.2.3 公共政策制定和实施过程的公共性

社会契约论认为国家是由个人出让主权并订立契约的产物，公共权力源自于人民主权，归社会公众所有，而政府仅仅是代表社会公众行使决策权。因此，公共权力部门在制定公共政策的时候必须尽可能的保证人民的利益不受损，这就需要在政策制定的过程中，让民众更多的参与进来。公共政策以公共权力为保障，以国家强制力为后盾，通过各种执行机构进行实施。在其政策实施的过程中也应充分尊重民意，考虑民众的切身利益。

1.2.4 公共政策利益倾向和结果的公共性

公共政策的根本价值和目的就在于维护和实现社会公共利益。公共政策从通过税收以及人民权力的让渡获得资源，以公共权力为保障，政府要通过公共政策向公众提供优质的公共服务和公共物品，满足社会公众的实际需要，维护社会公平公正。维护和实现公共利益是公共政策的最终目的，因此，公共政策的制定、执行以及政策效果的评估都必须从公共利益出发，公共利益是公共政策的根本立足点。

2 公共政策公共性的偏失

公共政策毫无疑问应该具有公共性的典型特征，但是正如上文所分析，现实的情况是公共政策的公共性往往会出现偏失。下文就对我们国家最近实行的重大节假日收费公路免费通行这一公共政策的公共性进行反思。

2.1 价值理念的缺失

政策的出台尤其是公共政策的出台一定要全面考虑其出发点，遵循的价值理念既要有效率的追求又要符合公共管理的基本原则，即公共性。要以社会公共利益作为出发点，全面考虑公共政策出台的合理性及其影响。显然重大节假日免收小型客车通行费在当前我国并不合时宜。首先，没有考虑效率的原则，显然在出行的高峰时期进行免费通行进一步导致拥挤，也间接导致交通事故的增加。此外，这项政策的收益者也并非大多数的老百姓，而是有车一族。这样，其公共政策的效率原则和公共性的价值理念都有所缺失。

2.2 收益主体的偏失

公共政策的主体可以广义的包含制定主体和受益主体，即政策的制定者和政策的受益者。公共政策是关乎绝大多数人的，显然，一项公共政策的出台应该考虑到大多数人的利益，并且在公共政策的制定上也应该尽可能的进行听证、民调，获取普通民众对于政策的态度，并让普通民众参与到政策的制定和实施过程中去。显然重大节假日免收小型客车通行费的这一政策并没有考虑公共政策主体公共性的问题，而是单纯的由政府制定政策，收益对象也并非绝大多数的普通百姓。

2.3 制定-实施的系统偏差

2012年7月24日，在毫无征兆的情况下中国政府网发布《国务院关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》，国务院已同意交通运输部、发展改革委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，对重大节假日免收小型客车通行费。这一政策的突然出台显然是部门高层探讨的结果。我们姑且不讨论其他方面的合理性，但就这一政策的制定、出台而言，我们很难看到听证、民调这样的修饰，换句话说，这样政策完全属于所谓的“密室政策”，由几个决策人或者决策部门单方面的制定了决策。同时在实施的过程中并没有循序渐进，先进行试点再铺开，这也不符合政策制定的逻辑，这样的政策从制定到实施出现的单方面的行为，显然是违背公共政策公共性的。

2.4 利益-结果的偏差

我们强调人都是理性人，理性人的一个重要标准就是通过利益或者结果来评判行为。同样，我们对于公共政策的公共性的评判也应考虑利益-结果这一标准，即谁获得了实际利益，有什么样的实际结果。

重大节假日我国收费公路免费通行这一公共政策的实施就热议不断。毋庸置疑，这项政策的出台是一项惠民政策，是一个好的政策，但是我们从公共管理的公共性角度而言，尤其是考虑其利益和结果后，我们发现不能如此简单的进行评价。首先我们考虑这项政策的利益获得者，毫无疑问是有车一族，在重大节假日普通百姓出行不会因为这一政策得到任何实惠，而普通的无车族才是这个社会的主体，相对而言却是明显的弱势群体，一项政策的出台不考虑大多数人的利益，不考虑弱势群体的利益，而考虑少部分上层社会人士的利益，那么这项政策的出发点就值得商榷了。

我们再来看这一政策导致的结果，中秋、国庆双节叠加，道路严重负荷，原本的收费公路这一排他性的公共产品变成了拥挤性的公共产品，开车上路的人所获得的效益远远没有平时收费时的水平，这显然是对公共产品规律的扭曲，一项不代表大多数人利益的、扭曲了公共产品规律的政策，其公共性已经发生了偏失。

3 公共政策公共性的矫正

3.1 价值体系的重新确立

公共政策应该始终坚持公共管理的效率原则也应不失公共性的根本。始终明确公共政策的出台应该以社会公共利益作为第一考虑要素。在观念层面，要树立为人民服务的理念，促使各级政府部门和公务员个人将公共性和公共利益作为政策执行的出发点，并成为规范自由裁量行为的指导精神。

3.2 民主参与机制与良好的政策执行途径

公共政策制定和实施过程的公共性决定公民应该让尽可能的参与公共政策的制定和实施过程，这就需要民主参与机制与良好的政策执行途径。公共政策制定前可以进行听证和立项调查，政策实施中要不断进行反馈调查，以保证公共政策公共性不发生偏失。

3.3 监督评估和反馈机制

健全公共政策监督和约束机制，强化对政策主体的监督和追责力度，可以有效限制公共权力主体作为理性经济人追逐自身利益最大化的行为，防止政府官员腐败、行政权力滥用等损害公共政策公共性的行为产生。同时还应结合公共政策实施的实际情况，不断向政策实施对象反馈公共政策实施的效果，并根据反馈情况不断的调整和完善公共政策。

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