公积金制度亟待改革

夏汀

2014年10月，广州市政协委员曹志伟向住建部提交了《关于推动全国住房公积金制度改革的建议》，日前住建部进行了书面答复，表示正在修订公积金管理条例。住建部部长陈政高表示，2015年力争早日出台修改版的《住房公积金管理条例》。

现行的《住房公积金管理条例》自2002年起实施，12年间房价快速上涨，公积金制度问题重重，甚至遭遇“存废之争”。

当前，中国公积金正处在创新转型的重要时期，一位不愿具名的住房公积金管理人士向《中国经贸聚焦》表示，改革是发展的唯一出路。

公积金制度改革阻力何在？公积金涉及主体较多，包括单位、职工、中介机构、地方政府、管理中心、监管部门等，一旦改革，将要触动不少利益相关方。

使用制度僵化

“劫贫济富”，是当前社会对住房公积金制度的最大诟病。

日前，一则“公积金一年收益仅1斤瘦肉”的帖子在网络疯狂转发。据其测算，1.2万元公积金一年只能得利息22.75元，相当于“一斤瘦肉的价钱”。该帖引发了公积金制度存废的大讨论，有网民称：“既然如此，还不如把这笔钱拿出来，哪怕买个4%年收益的货币基金。”

的确，公积金采取的是“低存低贷”政策，所谓“低存”，据住建部《关于调整住房公积金存贷款利率的通知》，公积金个人账户存款年利率当年缴存为0.4%，上年结转为2.85%。

与此同时，真正享受“低贷”的职工仅约三分之一。除了极少数大病患者提取公积金，大部分用于购房。那些大量买不起房的职工不得不把钱缴存在公积金账户里直至退休，与银行贷款利率相较，相当于损失了一笔不小的利差。

有报道称，截至2014年3月，全国住房公积金结余资金9498亿元，以普通存款形式存放在银行。而过去10年，全国公积金缴存职工个人账户加权平均存款利息仅1.89%，比同期平均CPI低1.07个百分点。难怪公积金被诟病“躺在那儿缩水”。

现在，一些地方已经采取措施，例如适当放宽提取使用住房公积金条件，提高提取额度，简化提取手续，来扩大住房公积金的受益面。

2014年8月，上海公布了一系列改进公积金提取及使用的新举措，提高公积金支付房租、物业费额度，申请人无需提供收入材料证明，提取支付推行“冲还租”……引起广泛关注。上海将逐步推行公积金“冲还租”方式，即申请人通过审核后，可以委托公积金中心按月提取其公积金账户内的资金冲还房租。

上述人士向记者坦言：“事实上，问题的关键在于利息损失补偿机制的缺失。目前亟待建立基于利率市场化背景下的个人损失补偿机制，这也有利于拓展公积金制度的覆盖面。”

功能定位滞后

说到公积金制度的覆盖面，远没有跟上经济发展的步伐。即便是非公企业的职工，住房公积金的缴纳比例也不高。

截至2014年8月末，全国缴存住房公积金职工1.07亿人。而截至2013年底，全国参加城镇职工基本养老保险的职工为2.41亿人。相较而言，公积金缴存的覆盖面仍有很大空间。

住房公积金制度已经走过十余年，随着社会经济的发展和人民生活的改善，制度建立之初，投资建房解困解围的历史使命已经完成。

近年来，随着中国城乡二元结构体制改变和城市化进程步伐加快，大量农村人口进城务工，但是按照现行条例规定，这些人群均不在公积金缴存范围之内，成为城镇住房保障的盲区。在新形势下，城镇职工家庭迫切需要改善住房条件的愿望，与其收入水平低、支付能力不足的矛盾十分突出。

显然，公积金制度当前最紧迫的任务是要努力扩大缴存覆盖面。尽管多个省市在近年内对住房公积金的缴存覆盖面都有所提升，但依旧任重而道远。

突破各自为政

公积金制度不仅需要跟上社会经济发展的步伐，还要符合自身发展规律。作为一项专项资金，各地的缴存总额越来越庞大，资金管理需有所突破，向全国统一化迈进。

“和房屋权属关系数据不同，公积金每月有缴存和提取，业务发生频度高，数据较多，此外，各个地方的技术基础、技术条件不一致，基础不完善，监管非常难。”首都信息发展股份有限公司住房信息服务中心副总经理周宏称。

根据住建部住房公积金监管司的统计，目前全国设置的公积金管理机构共606个，各有一套系统。

据悉，每个系统动辄花费数百万元到上千万元，每年还有几十万、上百万元的升级维护费用。虽然投入巨大，但是到了每個月月底，没有统一的技术标准、数据标准、接口标准，要想全国汇总一个数据都很难，系统建设严重滞后。

住建部住房公积金有关负责人曾表示，想建全国性住房信息监管系统就得一家一家谈，一家一家做技术标准，成本巨大。

周宏表示，住房公积金信息系统的建设，一个必不可少的环节即是和公安、质监、工商、民政等信息共享，因此需要统一的技术、数据、接口标准。

近日，住房城乡建设部办公厅下发通知，要求各地公积金中心要在3年内贯彻完成公积金基础数据标准，在此过程中，要同时接入全国统一的住房公积金银行结算数据应用系统，与受托银行进行直联支付结算，实时获取银行结算数据，实现资金、业务和财务信息的自动平衡匹配。

全国几百个管理机构统一共享，既节约资源，也可为后续的系统开发、监管、升级和发展提供统一的平台基础。

就在上述通知下发前的两个月，住房城乡建设部、财政部、人民银行联合印发《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》，其中提及“各省、自治区、直辖市要实现住房公积金缴存异地互认和转移接续”，职工在就业地缴存住房公积金、在户籍所在地购买自住住房的，可持就业地住房公积金管理中心出具的缴存证明，向户籍所在地住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。

“制度改革尚未完成前，这是很难实际操作的，”上述人士表示，“必须建立与全国城乡一体化经济多元化相适应的缴存机制和账户转移机制，打通各地的公积金账户，城市间定期结算。”

突破各地账户各自为政的格局，还有利于公积金流动性调剂。当前，住房公积金实行属地化封闭管理，地区间的资金无法调剂使用，导致了各地公积金的“旱涝不均”情形。房地产市场较好时公积金流动性不够，市场较差时流动性过剩。一些城市资金供给紧张，中西部城市资金则大量结余闲置，异化为银行低成本运行资金。

据最新住建部公积金监管司的统计报告显示，包头、运城等89个城市的公积金个人贷款率低于45%，部分地区公积金运用率则达到90%以上，流动性风险很容易超越危险的临界水平。

资金效率不高

要改善目前公积金“存着不划算，用来真麻烦”的窘境，提高资金使用效率是基本条件。如果大部分资金闲置，没有增值收益，提高存款利率是不现实的。

2014年6月26日，中国版“住房银行”获批筹建。银监会宣布已批复同意国家开发银行筹建住宅金融事业部，用以专项开展棚改等保障性安居工程业务。

实际上，这并不是中国首次设立住房政策性金融机构。上世纪80年代中期，为配合国家住房制度改革，分别在烟台和蚌埠成立住房储蓄银行，专门办理与房改配套的住房基金筹集、信贷、结算等政策性金融业务。

然而进入90年代，随着住房公积金制度的建立，住房储蓄银行的职能基本被住房公积金管理中心取代。2000年，蚌埠住房储蓄银行被当地城市信用社合并。2003年，烟台住房储蓄银行改制更名为恒丰银行，成为了中国第11家股份制商业银行。

如今，住房金融结构中最缺乏的就是政策性住房金融体系，银行参与其中自然是方法之一，而公积金中心以此为切入点来推进制度创新，也有利于发展与国际接轨而又符合国情的住宅市场。

上述人士认为，目前在公积金建设保障房上，上海模式值得借鉴，即直接用公积金增值部分收益建设保障房。近两年，上海利用住房公积金增值收益投资收购了尚景园和晶华坊两个公租房小区，向符合条件的住房公积金缴存者出租，取得良好的社会效果。

2013年12月，由上海市公积金管理中心投资的上海晶华坊公租房项目正式启动供应，总计1680套住宅，其中一居室、二居室套数分别占25.7%和68.1%，项目平均租金约为每月每平方米32元，低于上海其他四个市筹公租房项目。

此前，2011年上半年，上海市住房公积金管理中心从公积金增值收益中出资近15亿元，收购了新江湾尚景园公租房项目，共2200余套房源，实现了公积金投资公租房零的突破。2014年度尚景园公租房平均租赁价格为每月每平方米建筑面积41.45元。目前，这两个项目已处于基本满租状态。

申请对象不设户籍和收入门槛，但需在上海缴纳住房公积金，并在与上海用人单位签订劳动合同年限、在上海缴纳社保金年限等方面达到一定要求。承租人可根据个人意愿在个人公积金账户上直接转缴租金，而不再需要专门提取、支付。

原上海市公积金管理中心主任沈正超曾接受媒体采访时表示，利用公积金增值资金投资公租房是上海完善住房公积金制度的积极探索与实践。在国家政策引导下，住房公积金应依靠自身的资金优势，在继续大力支持自住和改善型购房贷款的前提下，积极支持保障性安居工程特别是公租房建设。

管运需分离

现在各地公积金中心的管理水平良莠不齐，在放开公积金管理相关政策进行创新时，上述人士认为，监管一定要跟上，可选择一些地区做试点，成功后再逐渐推广。

“目前按照‘管委會决策、中心运作、银行专户、财政监督的原则，行政管理和专业管理容易混为一谈。公积金体制改革上最重要的就是管运分离，行政管理有专业人员来管理，资金管理应该委托专业人员或银行来管理。”上述人士说道。

无疑，首要解决的是加快修订《住房公积金管理条例》，为公积金贷款支持保障房建设扫清制度障碍，提供必要的法律依据。同时，对增值收益分配和风险应对等问题予以规范，建立相应的风险控制体系及补偿机制。

近年来，修订《条例》呼声高涨。然而，《条例》修改、制度完善工作等却进展缓慢，创新工作更是乏善可陈，“只闻楼梯声，不见人下来”。

本刊记者查阅资料发现，2011年底相关部门负责人就明确提出，要在2012年6月前完成条例修订工作并上报;2012年年底，相关部门再次提出2013年要完成条例修订工作;进入2014年以来，这依然是相关部门的工作重点。

公积金制度改革遇到的最大困难在于利益调整。一旦改革，将要触动不少利益相关方。上述人士举例说：“比如地方政府，按照规定，公积金增值收益需要作为城市廉租房建设的补充资金上缴财政，一旦对增值收益分配进行调整，将触动地方利益。”