县乡关系的理论解读

吴艳　谢晓如

摘 要：乡镇本应是一级政权组织，但在实践中已经成为县的派出机构，出现了法律权力缺失的情况，比较突出的是乡镇人大缺位，人事权上移和乡镇财权丧失。尽管县与乡（镇）之间有诸多矛盾，但县与乡（镇）之间在工作上仍然能够形成默契，这种默契可以通过“共谋”理论、“规则的内在方面”理论和“半自治社会领域”理论得到一定程度的理论解释。

关键词：县乡关系 共谋 规则的内在方面 半自治社会领域

中图分类号：F291.3 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）01-046-03

乡镇本应是一级政权组织，但在实践中已经成为县的派出机构，乡镇机构权力在实践中有缺失的趋势。虽然我国《宪法》《地方组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》等制度性规范对县乡的关系、县级政权组织职权和乡镇机构职权都作了相应规定，然而，实践中乡镇机构的职权运行却违背了制度设计的初衷，主要体现在：其一，乡镇人大权力在法律实践上的缺失。我国《宪法》和《地方组织法》明确规定乡镇人大享有重大事项决定权、审查权、选举权、罢免权、保障权等权力，然而，这些权力在实践上还有待完善。其二，乡镇政府权力在法律实践上的缺失。我国《宪法》和《地方组织法》明确规定乡镇政府有执行权、管理权、财权、保护权和保障权等权力，然而，乡镇政府绝大部分时间都在执行“上面”的责任状和交办的事项。同时，本该有的财权也完全交给县里，每年县里下拨的经费只能维持乡镇机构正常运转。其三，乡镇党委权力在制度实践上的缺失。《中国共产党农村基层组织工作条例》明确规定乡镇党委有执行权、决定权、领导权、人事权等权力，然而，乡镇党委直接受县委领导，在执行权、决定权、人事权等方面只能根据县委的指示而为之，并没有真正的决定权。M镇的县乡（镇）关系虽然并不是单纯的制度范畴中的关系，但是却运转正常，并表现出默契、高效的特点，这种县乡（镇）关系的复杂性，可以通过“共谋”理论、“规则的内在方面”理论和“半自治社会领域”理论得到解释。

一、“共谋”视角下的县乡关系

在经济学研究中，“共谋”是指在非充分竞争的寡头市场（oligopoly）条件下，几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的经济行为。经济学研究认为，共谋行为的激励在于这些私下协议有利于参与者之间通过非竞争手段获取超过竞争价格的利润。近年来的经济学研究注意到了共谋行为与科层制组织之间的关系。例如，导致共谋行为的一个原因是组织内部各方的信息分布。不对称信息使得公司所有者（委托方）无法有效控制经理（监督方）和员工（代理方）之间的共谋现象。梯若提出了新的博弈模型来描述分析在委托——监督——代理三方之间的组织结构中，监督方与代理方“共谋”应对委托方的博弈过程。周雪光借用梯若提出的概念将“共谋”界定为基层政府与其直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。他认为，在现有体制下，基层政府的共谋行为已经成为一种制度化的非正式行为，这种共谋行为是其所处制度环境的产物，有着广泛深厚的合法性基础。这些行为并不是个别官员或个别部门的私人活动，在许多情形下，在正式组织权力结构下公开运作，以政府部门的组织权威辅以实施，甚至是大张旗鼓地加以部署安排。学者们已发现基层政府间普遍流行共谋现象，就是在执行来自上级部门的各种指令政策时，基层政府常常共谋对策，采取“上有政策、下有对策”的各种手段，来应付这些政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果。更多的情形下，这类行为体现在上下级基层政府持续双向的互动过程中。因为这些应对策略和行为常常与上级政策指令不符甚至相悖，所以大多是通过非正式方式加以实施。对于基层政府间的共谋现象，赵树凯对其也进行了描述：“在应对自上而下的检查中，地方上存在一种规律性现象：如果是省里来检查，市、县、乡、村都紧急动员起来，共同应付；如果是市里检查，县、乡、村则都紧急动员起来，共同应付。比如省里检查时，市里有关部门就会提前探情况，向下边的县提供某些检查信息、应付方法的“公共服务”，当市里来检查时，县里有关部门就为乡镇提供这样的服务。”

在M镇也存在基层政府的共谋现象，例如：2011年8月省里来人要到县里检查烤烟收购情况，路途中要经过M镇的烤烟地，因镇里烤烟烤房没有建好，导致好多烟叶不能烤而烂在地里，县里担心省里发现，就事先通知M镇领导叫人将路边烤烟地的成熟烟叶摘了并把烟叶弄走，县和镇怕省里发现这一问题影响政绩，不得不“共谋”通过摘、捡烟叶方式遮掩此事。

之所以出现这样的情形，原因是多方面的。一是政府内部的考核机制设计在很大程度上促就了基层政府间形成利益共同体，为各方维护共同利益而参与共谋行为提供了另外一个制度化基础，导致了目标替代；二是在目前中国政府组织环境条件下，制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险，而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略；三是在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高。

二、“规则的内在方面”或“内在观点”视角下的县乡关系

“规则的内在方面”或“内在观点”是由英国法学家哈特提出的，他在《法的概念》一书中首先提出了内在观点（the internal point of view）和外在观点（the external point of view），又称内在视角（the internal perspective）和外在视角（the external perspective），哈特是这样描述内在观点和外在观点的区分的：

当一个社会群体有某种行为规则时，这一事实就为许多密切相关但却不同类型的主张提供了机会。因为就规则来说，有关的可能是：或者仅仅作为一个本人并不接受这些规则的观察者，或者作为接受这些规则并以此作为指导的一个群体成员。我们可将这些主张分别称为“外在观点”和“内在观点”。

在这里，哈特区分了两种社会成员。第一种社会成员，更确切地说，是一个法律实践的参与者，他所说的实践规则是参与者在实践当中所理解的那些规则，这些参与者将实践规则视作行动的理由，赞扬和谴责的基础等。这种社会成员，换句话来说，即使他们不参与实践，也认真对待那些参与者的观点。第二种社会成员，仅仅是一种观察者，满足于仅仅记录与规则一致的可观察行为的规律性和与背离规则相联系的不良反应、谴责或惩罚中的进一步规律性。这种社会成员，与其说是将实践规则描述为行动的根据，毋宁说是对实践作一个因果关系的描述，指出某种行为（比如，将垃圾丢在街上）会规则地导致另一种行为（丢垃圾者也许会被警告，或者开出罚单并被罚款）。由此可见，内在观点是一种将规则作为规则来看待的观点，是一个诚信参与者的观点，认可规则的合法性和正统性，内在观点是一种对规则的认同、接受、信赖的态度。

哈特认为：“‘规则的内在方面意指规则行为模式中出现的行为者将行为模式视为自己行为及批评他人的理由和确证的主观方面。在规则行为模式中，正面心态行为者‘反省主观意念是‘规则的内在方面，行为的规律性是‘规则的外在方面。没有‘反省性质的内在方面，行为模式便会成为诸如习惯等类的行为模式，或者成为仅有强暴要求逼迫的被迫行为模式。‘内在方面而非外在他人的‘要求，是规则存在的至关重要的本质特征。在任何规则存在的行为模式中，都可以发现这种‘内在方面”。

事实上，根据哈特“规则的内在方面”的理论来看，在M镇政府里也可以发现一些乡镇领导和干部对待县里下放的各种事权“规则”的积极态度，将这种规则作为规则来看待，认可、接受、信赖这种规则的合法性和正统性，并且是一个诚信参与者。例如：M镇政府镇长就是以积极心态对待县里下发的各种责任状、文件和安排的各种工作任务，想方设法把各种工作做好。根据M镇政府工作规则的规定镇长职责主要有：其一，镇长领导和主持镇人民政府的全面工作；其二，镇长召集和主持镇人民政府全体会议、镇长办公会议和镇人民政府现场办公会议。镇人民政府工作中的重大问题，须经镇长办公会讨论决定，日常工作要按分工负责处理。其三，镇长在工作中，要认真贯彻党的路线、方针、政策，充分发挥各职能部门的作用，注重调查研究，一切从实际出发，按客观规律办事，坚持民主集中制原则，密切联系群众，倾听人民群众的意见，牢记为人民服务的宗旨，发扬谦虚谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗的优良传统和作风，树立“廉洁、勤政、务实、高效”的形象，努力学习，勤奋工作。根据这些职责看出，烤烟生产收购任务属于镇长的职责范畴，每年县里都要与M镇政府签订烤烟生产收购责任状，并且每年下达的烤烟生产收购任务都呈增长趋势。然而，农村的大部分年轻人都出去打工，只剩下老人小孩，在这种情形下，烤烟任务的完成就是一大挑战，镇长为了完成县里下达的烤烟任务，亲自到各村各户落实烤烟种植事宜，由于烤烟种植面积不够，他自己租地种了120亩烤烟，最终M镇政府光荣地完成了烤烟任务。由于镇长工作的出色表现，他被调到了比较好的镇担任镇长，镇长的这种敬业精神正好有力地诠释了哈特“规则的内在方面”的内涵。

三、“半自治社会领域”视角下的县乡关系

一些学者在研究乡镇权力时，发现乡镇权力运作过程的一种独特方式，即“正式行政权力的非正式运作”。如孙立平、郭于华在对华北B镇收粮过程的研究，发现“软硬兼施”的现象，他们认为这是行政权力的一种“非正式行使”，也就是说，“在正式行政权力的行使过程中，基层政府官员对正式权力之外的本土性资源巧妙地利用，即将社会中的非正式因素大量地运用于正式权力的行使过程之中。”吴毅在《小镇喧嚣》中对乡镇权力运作技巧的展示也基本沿袭了孙立平的分析策略，再次鲜活地显示了基层干部与农民互动时的“正式权力的非正式运作”。那么，乡镇权力的非正式行使为何会得到上级的默认、鼓励甚至“共谋”？并使乡镇政权非正式运作成为“共识”？这是由于制度总是在复杂的社会关系网络中得以贯彻实施，在这个社会关系网络中，正如美国著名法人类学者穆尔（S.F. Moore）所言，存在无数半自治社会领域，这些半自治社会领域“能够在内部生成规则、习俗与符号，但又易受源自其周围的较大型社会（世界）的规则、决策和其他强制力的影响。半自治社会领域自身具有‘创制规则（Rule-Making）的能力，有诱导或强迫（人们）服从的手段；但它同时又置身于大型社会的母体之中，这个社会母体，时而根据半自治社会内部成员的请求，时而根据它本身的情况而能够且实际地影响和侵入半自治社会内部。”半自治领域及其边界是通过其活动的特征来加以限定和识别的，即它能够生成规则并且强迫或劝导（人们）对这些规则的服从。因此，在社会领域中，人们相互交往形成的复杂社会关系的地方，都可能存在半自治社会领域，并生成其内部规则。国家政策在M镇实施中也存在同样的情形。国家政策要进入各村委会和各村民，基层政府、组织及其成员、村民间，都可能在相互关系中“创制规则”，半自治社会领域内部具有诱导、强迫其成员服从的手段。例如村委会成员有配合M政府开展种植烤烟工作的职责，但半自治社会领域却还让他们带头种植烤烟的“潜规则”；又如县里2011年给M镇每个村下达两个特色农业项目，M镇政府再安排给各村，由村民们自己出钱搞项目，如果项目不成功的话则由村民自己承担损失，村民权衡利弊之后都不愿意搞项目，但半自治社会领域却还让村委会成员自己贷款搞项目的“强制性能力”；还有M镇政府为了完成上级安排的各种工作任务，实行的“包村干部”制度，这些包村干部多半都是来自本乡本土的熟人社会，他们与村民多是亲戚、邻居、朋友、同学，他们在村里开展工作会得到村民们的支持。

穆尔认为：“对半自治社会领域的详察有力地表明：那些使内部生成的规则有效的不同过程，也往往是决定国家创制的法律规则之服从或不服从模式的直接力量。”正是因为半自治社会领域内部创制规则的存在，出现乡镇行政权力非正式行使的普遍现象，致使乡镇政府职能在实施过程中，可能阻碍乡镇职能的实施，以便保护地区、团体、群体等的利益。

近几年M镇各村的许多年轻人外出打工，只剩下老人和儿童，无力再去种田种地，然而，上面仍然下达粮食生产任务，在这种情形之下，M镇很难完成目标任务，只得玩起“数字游戏”。例如为了M镇政府和相关人员的利益，村民、村委会、M镇政府“共谋”虚报了粮食种植面积，还有对各村的村民人均年收入也进行了虚报，半自治社会领域创制的规则使得县级的下达目标任务最终没有完成。

出现以上的情形，原因是多方面的：一是压力型体制下的“高指标”、“多任务”与虚弱的乡镇权力不相匹配。在乡镇财政资源匮乏和权力弱小的现实下，很难完成上面下达的“高指标”、“多任务”。二是目标任务设置不切实际。上级在制定各乡镇目标任务时，只考虑自己认为重要的目标，而忽略各乡镇政权组织执行目标任务的实际能力和乡镇、民众认为重要的目标，致使乡镇权力的非正式行使，正如欧阳静所言：当压力型体制的目标设置和激励强度与基层政权组织的现实能力不相匹配之时，就容易诱导基层政权组织以造假、“共谋”、“摆平”等非正式的权力技术来应对压力型体制中的高指标。三是“共谋”机制为乡镇政权的一些非正式行使提供了再生产空间。在压力型体制之下，上级对乡镇权力的非正式行使的默认、鼓励甚至“共谋”，使得乡镇政权的非正式运作成为可能。四是作为高指标和多任务的执行者，乡镇机构、基层自治组织及相关人员，都是理性的“经济人”，都会基于利益权衡和主观意愿，为完成目标任务而作出行动。就如孙立平、郭于华在对华北B镇定购粮收购过程进行调查时，B镇干部向他们所坦言的“从现在的情况看，没有干部包村，上级布置的许多工作就没有办法进行。”五是法律对乡镇机构职能的规定太过于笼统，虽然《宪法》《地方组织法》和《中国共产党农村基层组织工作条例》对乡镇机构职能作了规定，但是非常抽象不具体，导致现实中的乡镇机构职能运行出现越位、错位。六是对乡镇领导和干部的考核没有改革。虽然乡镇财政收入不再作为考核内容，但半自治社会领域里的它会决定着乡镇领导和干部的未来政治前途，所以，应该对乡镇领导的考核方式进行改革。对此，关于乡镇的考核内容和方式的改革，许多学者都提出了自己的一些方案，例如金晓伟提出改革考核内容方面：上级政府对乡镇工作的考核内容要从以经济增长状况为中心转变为以向农民提供公共服务和公共产品的状况为中心，只有如此，才能实现乡镇政府职能的转变。改革考核方式方面：应建立“双向问责制”。目前对乡镇政府的问责机制是主要体现上级政府对下级政府约束和要求的“逆向问责制”，农民难以参与这种问责过程，无法对乡镇干部的工作情况做出评价，也就无法制约乡镇干部的行为。因此，我们应当建立“双向问责制”，即不但能使上级政府约束基层政府行为，而且能够使农民约束基层政府行为。

参考文献：

[1] 周雪光.基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑.开放时代，2009（12）

[2]赵树凯.乡镇政府的应酬政治.http：//www.china.com.cn/chinese/EC-c/941231.htm，2005.8.15

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[4] 刘星.法律是什么.法律出版社，2009

[5] 孙立平，郭于华.软硬兼施：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究.清华社会学评论特辑，2000

[6] 吴毅.小镇喧嚣——一个乡镇政治运作的演绎与阐释.生活·读书·新知三联书店，2007

[7] [美]萨莉.法尔克.穆尔.法律与社会变迁：以半自治社会领域作为适切的研究主题.胡昌明译，舒国滢校，郑永流主编.法哲学与法社会学论丛（七）.中国政法大学出版社，2005

[8] Sally Falk Moor. Law and Social Change： The Semi-Autonomous Social Field as an Appropriate Subject of Study. Law and Social Review，1973

[9] 欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑.经济社会体制比较，2011（3）

[10] 金晓伟.当前乡镇政府职能转变的困境分析及对策.今日南国，2009（2）

[11] 吴理财.县乡关系的几种理论模式.江汉论坛，2009（6）

（作者单位：吴艳，云南交通职业技术学院社科部；谢晓如，云南中医学院人文与管理学院 云南昆明 650000；作者简介：吴艳，云南交通职业技术学院社科部副教授，云南大学法学博士；谢晓如，云南中医学院人文与管理学院副教授，副院长，法学博士，主要研究方向为民商法。）

（责编：贾伟）