环境行政管理法律制度的生态化

卢云娟

摘 要 尽管我国建立健全的环境行政管理法律制度体系，在环保事业发展中发挥重要作用，但现行环境行政管理法律制度仍然存在许多不足。法律的生态化在党的十七大以后成为了生态文明建设的题中要义。生态化的环境行政管理法律制度将促进人与自然和谐发展，弘扬生态文明理念，使政府的执政能力和环境行政管理能力大大提高。

关键词 环境行政管理 法律制度 生态化 生态文明

一、环境行政管理法律制度生态化的理论基础

（一）环境行政管理法律制度生态化的内涵

生态化的定义繁多，至今尚未形成统一的概念或定义，以下是几种比较有代表性的释义：

从综合性角度而言，学者们认为所谓生态化是指将生态学原则渗透到人类的全部活动范围中，用人和自然协调发展的观点去思考和认识问题，并根据社会和自然的具体可能性，最优地处理人和自然的关系。

从学术研究和大众传媒使用“生态化”的语境分析，学者将“生态化”定义为，是将生态学原理运用到人类社会生活的各个领域中，旨在倡导人与自然的协调发展。

从哲学方法论的角度来看，“生态化”实际上是一种综合方法，即“生态地和整体地看待世界和生命、看待人的存在和世界的存在——并整体地和生态地去生存的思维视野、思想境界、价值取向和行动原则。”而根据人类历史发展的动态过程，认为也可将“生态化”理解为“自然、经济、社会和人类之间的平衡相依、协调发展的状态和过程。”即是指一事物的存在与它事物之间的平衡，一事物的发展与它事物的协调，不因为自身的存在与发展影响和破坏它事物的存在与发展。它表示的是自然、经济、社会和人类之间的平衡相依、协调发展的一个状态和过程。

从社会意识的角度，有学者这样解释：生态化意识是人类以对包括自己在内的自然中的一切生物与环境关系的认识成果为基础而形成的特定的思维方式和行为取向，是人们为了保护良好的生态环境，对自身行为自觉地按照生态发展的规律来规范其活动的观念或意识。

尽管各学者对生态化的认识不同，但其核心概念基本相同，可将“生态化”总结为，是指用生态学的原理来指导人们的实践活动，从而优化人与自然的关系。因此，本文采用第一种说法，即“生态化”是指将生态学原则和原理渗透到人类的全部活动范围内，用人与自然协调发展的理念去司考和认识经济、社会、文化问题，根据社会和自然的具体情况，最优地处理人与自然的关系。

在我国，法律生态化萌芽于环境法领域，环境行政管理法律制度作为环境法的重要组成部分，必然对其进行生态化的改造。环境行政管理法律制度，是指为了实现环境保护目的和任务，依据环境保护的基本原则制定的，调整某一类或者某一方面环境保护社会关系的，具有重大意义和起重要作用的法律规范的统称。环境保护的法律制度应当明确规定在环境、资源法律规范中，且必须是环境保护基本原则的具体化。

“环境行政管理法律制度的生态化”的概念是由“生态化”的概念衍生而来，是生态化理念向法律制度领域的延伸。“环境行政管理法律制度的生态化”是指，把生态学原理和原则贯穿于环境行政管理法律制度制定和实施的全过程，用人与自然协调发展的理念，对现行环境行政法律制度按其是否符合并尊重环境保护客观要求的准则，进行生态化调整、改进和创新，充分发挥法律制度对生态社会关系的调整功能，以最优地处理人与自然关系。

（二）环境行政管理法律制度生态化的意义

环境行政管理法律制度的生态化始终坚持以生态规律来规范人类的实践活动，因此，环境行政管理法律制度的生态化是人类客服生態危机、有效解决生态问题的制度保障。生态化的环境行政管理法律制度在客观上为科学执政提供了科学的管理手段和方式，有利于极大地提高国家的执政能力和行政管理能力。生态化的环境行政管理法律制度必然体现了人类生存方式和生活方式的生态趋势和要求。

二、环境行政管理法律制度生态化的基本原则

（一）遵循生态规律原则

生态规律是生态系统内部构成诸要素的内在必然联系，要研究的是生物特别是人与环境之间的相互作用的规律，要深入认识地球生态系统的动态平衡的运行机制。按照生态规律进行管理，是体现生态化环境管理的科学性的基本原则，也是生态化管理能否取得实际效益的根本保证。整体性规律是生态系统中最重要的一个特征。人类正面临着严峻的全球性挑战，生态环境遭受到一系列的损害。局部的行动已经不能彻底扭转严峻的环境形势，迫切要求以整体性原则来处理。

（二）环境保护与经济发展相协调原则

在环境保护中，如何正确处理发展与环境的关系是一个非常重要的问题。“人类既不放慢进步的速度也不降低发展的雄心，而是把这一切纳入整治地球的轨道，甚至速度更快，因为经济的发展，人口的增加需要空间，人类决定谋求解决一些昨天还无法理解的问题，设法学会预防自然灾害，甚至为了自身的利益改变诸如海岸的侵蚀或演变的自然过程。同时，人类决定和地球休戚与共，亲自管理地球，不再一味忍受。出于此目的，人类运用科学、技术，运用一切人类所能发明和发展起来的东西。这与害怕避让的策略、与对科学进步不信任的策略相反，也与无节制的开发战略、与不负责任的学科策略相反。”这种对地球的保护态度、整治态度和管理态度值得提倡。

（三）可持续发展原则

全面可持续性发展原则的主旨是人类的经济建设，社会发展等都在生态环境的承载范围内。在追求经济发展的同时，要对自然资源有限度的利用。社会的发展，生活质量的提高如果只重视眼钱的利益，用浪费资源的方式来获得经济的增长是不可取的。可持续发展原则要求人类实践活动中的物质财富和精神财富的创造，必须与自然和社会的发展相适应、相协调。环境行政管理法律制度的生态化是把生态理念引入环境管理制度中，是把可持续发展观作为管理地球和人类社会最基本的组织原则。在可持续发展观的指导下，人类按生态规律来进行管理，通过人与自然的和谐来实现人与自然多价值的发展，进而达到可持续发展的最终目标。

（四）法制化原则

环境行政管理法律制度通过明确规定公民的生态权利和生态义务，使社会成员广泛地明确自己在生态问题上可以做什么，不可以做什么，从而约束自己的生活行为，在合法享受生态权利的同时也履行应尽的生态义务。只有把权利和义务统一起来，在意识到自己应享有的权利的同时也自觉地意识和承担应有的义务和责任，环境行政管理法律制度才能真正贯彻执行，也才能发挥其应有的作用。

三、我国环境行政管理法律制度生态化的构想

（一）理念创新

我国环境行政管理法律制度生态化应当树立生态消费观念。所谓生态消费是一种生态化的消费模式，是既符合社会生产力的发展水平，又不害及人与自然的和谐;既能满足人的消费需求，又不对生态环境造成危害，且不对后代人满足其自身需要的权益造成危害的消费行为。生态消费模式以维护自然生态环境的平衡为前提，是在满足人的基本生存和发展需要基础上的一种可持续的消费模式。生态消费模式的核心是消费的“生态性”。具体表现在：消费品本身是生态型的，即通常所说的绿色环保型商品;消费过程是生态型的，即在消费品的适用过程中不会对其他社会成员和周围环境造成伤害;消费结果是生态型的，即消费品使用后，不会产生过量的垃圾、噪声、废水、废气等难以处理的对环境造成破坏的消费残存物。生态消费要求遵循可持续发展的原则，提倡可持续消费的道德观念，适度消费。这也就为实现生活领域的环境行政管理法律制度的生态化提供了理论上的支撑。

（二）制度改造

1、提高排污收费标准，体现环境资源的生态价值。在对环境管理法律制度进行生态化改造时，应将如何保障环境资源的有序和可持续利用纳入考虑范围。这一问题再排污收费制度上得到集中体现。排污收费制度创设的初衷并不是出于对环境生态价值的承认，而是为了补偿治污资金的需要，在这种背景下产生排污收费制度的收费标准不尽合理，甚至偏低，并没有正确反映环境资源的价值。企业是以“追求利润最大化”为目标的盈利性机构，这样的制度安排必然导致企业不愿花费财力物力治理污染，宁愿缴纳排污费也不愿主动进行污染治理。如果排污收费标准高于污染治理成本，让环境的生态价值得以体现，那么企业将设法削减污染物排放以节省费用从而增加利润;而排污费作为治理污染的专项资金，提高其收费标准也必将更有利于环保部门的相关举措。因此，需要重新拟定排污收费标准，以满足新时期环境保护的要求。收费的形式往往是固定的，而收费的标准却应该是变化的。排污费应该从静态走向动态，动态的变化以适应不同地区的具体情况，真正考虑到环境的生态价值，从而完善排污收费制度的动力机制。

2、开展战略环境影响评价，推动发展方式的生态化。战略环境影响评价也叫宏观活动的环境影响评价制度，是指进行某项重大活动之前，事先对该活动可能给环境带来的影响进行评价，由法定评价主体一照法定程序对法律规定范围内的有关经济发展的政策、规划、计划等战略活动及其替代方案的环境影响进行正式、系统和综合的评价，查明或判定该拟议进行的活动是否符合我国环境资源保护的要求，并在此基础上，提出该活动是否可以实施的建议或结论，或者在诸多替代方案中选出经济上可行、对环境的不利影响最小的实施方案，并对可能产生的环境提供或设计可行的预防、补救措施。它与建设项目环评相比最主要的区别是，它在开始制定规划、计划时就参与其中，充分了解和利用各种信息，对政策、计划或规划作全面环境影响评价，及时发现和防止可能出现的各种损害环境的问题。这样就可以对战略进行选择与调整，制定出符合可持续发展的战略。还可以充分考虑多个项目造成的协同效应和累积影响的各种情况，从而在决策的早期阶段解决这些问题。战略环境影响评价的最终目的在于实现经济发展与环境保护综合科学决策，达到经济效益与环境效益“双赢”的目标。为了适应全面保护环境和可持续地利用自然资源，进一步促进环境污染预防的有效性，将环境影响评价的范围由单纯地评价建设项目，扩大到评价对环境有影响的一些政策和规划，是发展方式生态化的制度保障。

3、完善污染限期治理制度，创新环境管理模式。单纯根据对单位的管辖级别，由政府部门对污染工业企业做出限期治理决定，这样不利于流域性、区域性污染源的统筹管理和安排。自然条件固然是决定行政区划的因素之一，但更多是基于政治和经济上的考虑。环境管理制度的创新应当打破现有行政区划的限制，以生态特点为主要依据划分管理区域，且应当立足经济、社会、环境的协调发展与可持续发展目标，突出保护流域整体的生态平衡，實现经济与环境，人与自然的和谐。

4、实现环境与发展综合决策法制化。环境与发展综合决策机制是进行生态化改造所应遵循的坚持环境保护与经济发展相协调原则的最直接体现。环境与发展综合决策是指在决策中，正确处理环境与发展决策，贯彻可持续发展战略，把经济规律和生态规律结合起来，对经济发展、社会发展和环境保护统筹规划，合理安排，全面考虑，实现最佳的经济效益、社会效益和环境效益。在实施这一决策时，要求兼顾国家、集体和个人利益，正确处理眼前利益、局部利益与长远利益、整体利益，照顾、调整各个方面的权益。在制定区域开发和资源开发、城市发展、行业发展等宏观规划，调整产业结构、制定产业政策、进行生产力布局和资源优化配置等经济建设和社会发展政策和计划时，应当考虑环境和资源的承载能力。

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