我国农村养老保障制度发展面临的困境及原因分析

孙罗卡

摘 要 随着我国人口老龄化趋势的不断加快，农村的老年人口迅速增加，占我国老年人口大多数的农村老人的养老问题日益凸显，已经成为我国社会保障体系建设中的核心问题。它不仅影响着我国农村经济的可持续发展，也影响整个社会的和谐稳定。建立完善的社会保障体系是政府的一项重要职责，农村社会养老保障制度建设则是我国社会保障体系建设的重要组成部分。这项工作关系到我国广大农民的切身利益，关系到农村的经济发展和社会稳定，关系到全面建设小康社会奋斗目标能否全面实现。随着我国城市化进程的不断加快，传统的“养老靠家庭，保障靠土地”的保障制度已经无法适应新形势下广大农民的养老需求，并产生一系列问题。

关键词 养老保障 制度困境 对策

我国是一个倡导“以人为本”发展理念的社会主义国家，构建完善的社会保障体系是我国现阶段社会和谐发展不可回避、必须解决的重要问题。养老保障制度是社会保障制度的重要组成部分，是社会保障制度建设的中心环节。随着我国社会人口老龄化趋势的不断加剧，养老问题已经成为制约我国社会和经济发展的首要问题。在我国的老年群体中，农村老人占据社会老年人口的绝大多数，可以说解决我国养老保障问题的关键就在农村，只有把农村老人的养老问题处理好才能把我国整个社会的养老问题处理好。特别是在我国一直存在的城乡“二元经济结构”影响下，以家庭养老为主的农村养老制度已经显现出众多的弊端和缺陷，越来越不能满足我国目前农村社会的养老需求。剖析我国养老保障制度所面临的困境，建立一套完整又切实可行的农村养老保障制度已经受到越来越多学者的关注与思考。我国农村养老保障制度面临的困境主要表现在以下几个方面：

一、养老保障的覆盖面窄、保障水平低

目前，我国农村社会养老保障体系很不健全，养老保障的形式主要包括社会养老救济、社会优抚、农村五保户供养、新型合作医疗、最低生活保障制度和部分地区推广的农村社会养老保险等。就其中最基本的社会养老救济来说，保障水平相当低，除了孤寡病残者尚且能享受救济，其他众多的农村适保老人被排除在救济范围以外，这样的救济只是具有象征意义的、停留在道义支持和帮助层面上的救济。农村的养老保障工作在一些地区仅在很小的范围内实施，没有实现全面的推广。由于缺少政府和社会的资金支持，农村社会养老保障基金调配额较小，农村的基本养老保险制度只是在一些发达地区建立发展，缺乏整个社会的集群化效应。

二、养老保障管理水平低，缺乏有效的监管机制

我国开展农村养老保障工作的地方，是在我国经济相对落后的农村地区，缺少专业化的管理人才，而社会养老保障制度的管理又是一项技术性很强的工作，这就导致在我国的农村养老保障制度实践中，大部分地区都出现管理混乱、各自为政的现象。特别是在农村养老保障基金的管理中，出现很多漏洞和问题。在现阶段，大多数农村的养老保障基金是由当地的基层民政部门管理的，征收、管理和使用权集于一身，缺少有效的监督机制。很容易出现贪污、挪用甚至挥霍的情况。这就会大大挫伤广大农民参加养老保障制度的积极性。由于农村养老保障制度缺少规范性，缺少政府的行政指导，我国的农村养老保障工作很多时候处于一个无序散乱的状态，很大程度上阻碍了农村养老制度的进一步发展。

三、资金来源渠道少，保障资金匮乏

长期以来，我国农村社会养老保障资金的筹集坚持以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则。由于农村生产力水平低，贫困人口较多，主要以农民个人缴纳为主的缴费原则在实践中难以奏效。保障资金短缺已经成为制约我国农村养老保障工作的关键环节，也成为建立健全农村养老保障制度最重要且最难解决的问题。养老保障作为一种带有社会福利性质的保障制度，保障资金的筹集主要还是要依赖于政府，但是我国政府用于社会保障的财政支出只占中央财政总支出的10%左右，这一比例在世界上是很低的，而且其中80%以上的资金又用于城市社会保障，这就使得农村的养老保障资金严重缺乏。农村养老保障资金至今没有纳入地方财政预算之中，在己经开展农村养老保障制度工作的地方，资金筹措也多是由县市、乡镇、村民按比例承担。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，只靠县财政提供的有限资金不能保证为所有农村老人提供养老救济。在我国一些地区实行的农村养老保险制度，又因为农村经济发展水平低，广大农民没有多余的资金来参与养老保险，致使这种制度的保障作用显得十分有限。

四、农村养老保障制度建设缺少法律支撑

目前，我国还没有关于社会养老保障的基本法，农村社会养老保障实行的也只是单项法规和部门规章，功能单一，缺乏相应的规范力度，还远没有形成有效统一的法律体系。我国政府迄今为止还没有一部专门关于农村社会养老保障制度的统一立法，关于农村养老保障制度的规定散见于民政部1992年颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》（试行），1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》，1996年民政部颁布的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》等规定。其他关于社会养老保障制度的法律法规都主要是针对城市居民的。由于这些规定和意见权威性不够，指导性不强，很难满足新时期农村养老保障工作的发展要求。这就使我国农村的养老保障制度建设长期处于无法可依的状态，在很大程度上制约了农村养老保障制度的发展和完善。

分析我国农村社会养老保障制度存在的问题可以发现，由于传统“家庭保障”、“土地保障”、“集体保障”功能的逐渐衰退，农村养老保障方式的变革就显得更加重要，农村养老保障的发展已经出现了许多问题。根据我国经济社会发展的历程，我们对出现的问题加以分析。主要归结为以下几个方面：

（1）对农业生产保险的重视不足

我国是一个农业大国，也是一个农业弱国。由于农业人口众多，土地资源相对紧缺，大规模的机械化生產没有适宜的应用环境。农业生产大多还处于小农户经营状态，生产力水平较低，抵御自然灾害的的能力也比较低，一旦出现较大的灾害，农业生产收入就得不到保证。这就在很大程度上要求政府和社会为农业的发展提供强有力的担保。但是在我国现阶段绝大多数地方政府还是将农业保险仅仅作为一种制度尝试，没有给农业生产提供相应的担保。一旦农业生产遭受灾害的侵袭，就会导致农民的收入锐减，造成广大农民在经济上处于拮据状态，缺少相应的资金参与农村养老保障制度建设。

（2）城乡“二元经济结构”造成的发展壁垒

社会养老保障制度是现代社会文明发展的产物，保障广大人民在年老、疾病丧失劳动能力时能够享有最基本的生活保障是现代文明发展的标志，也是每一个国家和政府不可推卸的责任。养老保障制度作为一种社会福利制度，属于社会公共设施的范畴，需要政府大量的政策和资金支持。但是，长久以来，我国都处于城乡“二元经济结构”制度的影响下。在经济上，城市通过国家的政策手段从农村获取大量的农产品、资金、人力资源等生产要素，国家从农民手里拿走的太多，导致了农民的贫困状态;在政治上，广大农村被排除在大部分社会保障和社会福利制度外，广大的农民根本享受不到社会发展所带来的文明成果。

随着我国社会经济的持续、快速发展，特别是在构建社会主义和谐社会的今天，已经到了工业反哺农业的时候。表现在农村养老保障制度建设上，就是政府和社会在资金和政策方面的大力支持。但是我国的政府却没有充分发挥应有的政策导向和财政支持作用，城市和农村的养老保障水平依然存在较大的差距。可以说，正是由于长期的城乡“二元经济结构”的影响以及政府在养老政策上对城镇的倾斜，才造成我国农村社会养老保障制度发展滞后的不利局面，阻碍农村社会养老保障制度的建设步伐。

（3）农村社会养老保障制度建设的现实基础薄弱

农村养老保障制度的建立和完善，离不开相应的法律制度、组织管理体系、经济基础等方面的支撑，考察我国现有的农村社会养老保障制度，可以发现，在这几方面的现实基础都很薄弱，很大程度上限制了我国农村养老保障制度的发展速度。

我国关于农村社会养老保障的法律制度不健全，现阶段，适用于我国农村养老保障制度的法律主要有《中华人民共和国老年人权益保护法》，法规制度有《农村五保供养条例》和《县级农村社会养老保险基本方案》等，这些法律法规对农村的养老保障制度建设只有一些概括性的规定，仅仅是一些制度性的框架，对农村养老保障制度的实质性内容缺少明确的规定。

缺乏有效的组织管理体制，在我国的城市，养老保障管理体制已经开始从分散到统一，具体由劳动和社会保障部门负责管理。管理部门的统一化发展，可以更有效地整合资源，避免政出多门的情况，从而促进养老保障制度的完善。

现阶段我国农村的经济条件也制约着农村养老保障制度的发展。建立健全完善的农村社会养老保障体系，其中一个重要的前提就是要有相对合理的产业结构和相对发达的农村经济状况。由于相对落后的经济条件的制约，农民缺少相应的经济条件参与养老保障制度;农村缺少相应的养老公共保障设施;再加上广大农民的受教育水平普遍偏低，眼界比较浅薄，看不到参与社会养老保障的长远利益，导致农民参与养老保障制度建设的热情普遍不高。这些都影响了我国农村养老保障制度的发展。

参考文献：

[1]王越.中国农村社会保障制度建设研究[M].北京：中国农业出版社，2005.

[2]米红.农村社会养老保障理论、方法与制度设计[M].杭州：浙江大学出版社，2007.

[3]张敬一，赵新亚.农村养老保障政策研究[M].上海：上海交通大学出版社，2007.

[4]梁鸿，赵德余，等.人口老龄化与中国农村养老保障制度[M].上海：上海人民出版社，2008.

[5]郑功成.关注民生—郑功成教授访谈录[M].北京：人民出版社，2004.

[6]钱亚仙.农村社会保障制度理论与实践[M].北京：中共中央党校出版社，2007.

[7]孫文基.建立和完善农村社会保障制度[M].北京：社会科学文献出版社，2006.

[8]胡勇.新农村社会保障体系建设[M].北京：金盾出版社，2010.

（作者单位：郑州航空工业管理学院）