我国环境行政执法的困境与出路

吴艳婷

摘 要 近年来，我国虽然不断加大环境执法的力度，但仍然存在诸如环境保护立法不够完善;环境行政执法力量薄弱;执法效果不显著;环境行政执法监督机制不健全等问题。为此，应立足国情，环保部门应尽快制定措施，完善法规、健全机制、强化执法力量、加大宣传力度。

关键词 环境行政执法 环境保护 问题 对策

一、环境行政执法概述

自《环保法》颁布实施以来，我国的环境法制建设不断加强，环境行政执法水平有了较大提高。环境行政执法工作也不断地向规范化、法制化迈进，在环境保护中也发挥出越来越重要的作用。但是近年来，随着经济快速发展以及工业化进程的加快，环境问题日益突出。环境保护工作的深入开展，也使环境行政执法工作中暴露出一些问题，严重制约环境保护工作的顺利进行。因此加强和完善环境行政执法，提高环境执法效率就变得极为迫切。

环境行政执法是环境管理的主要手段，环境行政执法是指依法享有环境管理权的环境行政主管机关或具有一定环境管理职能的机关及法定授权组织，依职权适用法律手段对环境行政相对人采取的直接影响其权利义务的环境行政行为，实现环境管理职能的活动。环境行政执法是环境治理行为中的一个重要方面，它有广义的行政执法和狭义的行政执法之分。

二、我国目前环境行政执法所存在的问题

随着我国环境保护立法的日趋完善，环境行政执法工作也获得长足进步。但仍然存在不足，主要表现为以下问题：

（一）环境保护立法不够完善

1、缺乏有关环境行政程序的专门性、系统性的立法。经过近三十年的发展我国的环境保护法律法规，已经具有相当的规模，但在某些领域仍为空白，环保领域仍存在无法可依的状态。我国的环境保护法律主要以实体法为主，程序法的规定较少，程序法一般分散于各环保法律、法规之中。由于缺少配套完整的程序性法规，实体法的规定往往难以准确落实，执法难以准确到位，这势必影响到环境行政执法的规范性。因而也就难以保证依法行政和维护公众的合法权益。

2、法律、法规、规章之间不够协调。我国现行环境立法中，环境保护的法律、法规、规章之间的不协调问题比较突出，我国目前的大部分法律实际是部门法，各种法律之间互不协调，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突造成有法难依的现象。例如，《矿产资源法》规定，矿产资源的开产是由地质矿产主管部门颁发许可证，同时地下水也属矿产资源。而1988年的《水法》规定，地下水的抽取必须向水行政主管部门申请取水许可证方可进行。那么，地下水的抽取就要申请两个许可证。并且既要缴纳矿产资源补偿费，又要缴纳水资源费。近年来我国相继出台或修改了一大批环境法律法规，但与之相配套的实施细则并没有出台或作出相对应的修改，因此造成许多环境保护的法律、法规、规章之间不协调的地方。

3、法律条文过于原则化、抽象化，对法律责任的规定过于笼统。环境行政执法部门主要以罚款来处罚环境违法行为。但是处罚额度低、可操作性差，导致环境行政执法具体操作起来难以落实且影响了执法力度。容易导致在环境执法中出现“两高一低”的现象，即守法成本高，执法成本高，违法成本低的情况，从而导致破坏环境的不法行为得不到应有的制裁。而且，缺少强制性手段，使环境执法难以落实到位。对拒不履行环境行政处罚决定的行为，环保部门缺乏必要的查封、冻结、扣押、没收等行政强制手段，环保部门只能向人民法院申请强制执行。即使法院强制执行，真正能使违法者完全履行行政处罚决定的也不是很多，造成环境行政执法有法难依，环境执法的软弱性暴露无遗。

（二）环境行政执法力量薄弱

1、环境行政执法机构不健全。由于我国没有专门的法律对环境行政执法机构进行相关规定，环境行政执法机构常常处于变动之中，各地方也没有统一的标准。环境行政执法机构在有的地方有专门的设立，而有的地方甚至没有或让其他部门代替。环境行政执法往往难以真正发挥处罚违法行为的作用。另外，县级环境行政执法机构力量过于薄弱。我国相当一部分市、县至今尚未建立环境行政执法机构，面对点多面广、环境污染严重的企业，县级环境行政机构的缺乏严重影响执法重任的完成。

2、执法人员素质不高，执法力量薄弱。随着我国经济的快速发展，环境监督管理工作日趋专业化和复杂化，对环境执法人员的要求也越来越高，必然要求环保行政执法的高质、高效。然而执法体系的不健全，执法人员素质不高，不适应执法工作需要。有的甚至对环境法律专业知识缺乏必要的熟悉，缺乏环境管理实践经验。由于知识所限，导致在执法过程中行为不当、执法有误等情况都时有发生。甚至还有部分执法人员，玩忽职守、失职渎职，纵容或包庇污染和破坏环境的行为。严重损害了环境执法队伍的整体形象。

3、環境行政执法主体独立性不高。由于我国环境行政执法人员多数在市、县一级。执法人员的工资和任免都受到地方政府的制约。因此，一些地方政府为了追求经济发展而忽视我国环境的保护。公开限制环保执法部门依法行政，在大量进行招商引资的同时以牺牲环境为代价，许多引进的建设项目对地方环境造成负面影响。导致一些“特殊”的污染项目长期得不到有效的环境监管。

（三）环境行政执法监督机制不健全

1、监督力量过于分散，彼此之间缺乏有效的协调机制。我国目前的环境行政监督既有权力机关和行政机关的监督，又有各种群众自治组织的监督，企业单位以及公民个人的民主监督。监督主体过多，监督力量过于分散，相关的部门协调不够、配合不力，彼此之间没有形成监督合力。环境监督主体之间通常出现相互推诿、扯皮，依赖等现象。环境行政监督体制受到严重的影响，进而影响了环境行政执法监督的效果。

2、内部监督机制不健全，对环境行政执法监督力度不足。由于我国环境法律、法规原则性的规定比较多，相对应的环境保护行政主管部门具有较大的自由裁量权，环境行政主管部门在环境执法过程中存在随意性和盲目性。这种无监督制约的执法行为，难以保证处罚决定的合法、公证性。环保部门的层级监督就显得尤为重要。我国各基层环保部门的监督机制水平各有差异，从而造成执法力度不平衡的现象。

3、公众环保法制观念淡薄。目前我国公众环境法治观念淡薄，环境法律意识和环境知识水平还都处于较低的层次。这种淡薄的法治观念及其行为是导致环境问题严重的重要原因。在发展经济和环境保护的同时，往往只注重传统意义上的技术可行性、财务可行性和经济可行性，先发展经济再保护环境。许多的人认为环境保护是国家机关的责任与自己无关。甚至有的人合法权益受到侵害也不愿或不敢拿起法律武器维护自己的合法权益。最多向环保部门投诉来解决问题。公众环保法制观念淡薄导致参与环境监督意识不强，环保执法因此失去了群众基础。

三、完善我国环境行政执法的对策

（一）完善现行立法

1、随着我国经济体制的变革和可持续发展战略的选择，各个领域都发生了深刻的变化，法律法规也应作出相应的修改和调整。出台一些相关高质量的法律法规及配套规定，保证其应有的地位和权威。赋予环保行政执法部门相应的行政强制权，如可以采取查封、冻结、扣押、没收、责令停产等必要的强制措施。同时立法应当避免过于原则和粗略，增强其在实践中的可操作性。为解决环境纠纷提供法律依据，以更好地适应社会发展的需要。

2、加强地方环境保护立法，提高立法质量。使国家与地方的法律法规互相配套，保证国家法律在各地有效实施。此外由于中国地域辽阔，各地环境污染与自然资源状况差异大，全国性的法律规范不可能包容各地的具体情况，环境保护的地方性立法具有可行性。而且由于地方性立法的直接针对性和对本地的直接重要意义，更容易产生实际效果。

3、进一步增强现行法律的可操作性。尽管我国环境法对环境污染和破坏环境的行为明确规定了应承担的法律后果。但是在实践生活中有大量的环境违法行为得不到有效地惩治。这不仅严重影响了我国环境法的严肃性，而且对对我国整个法制建设都带来了极为不利的影响。因此，需要修改和出台与部分环境保护单行法的实施细则，加强各立法之间的关联性，增加可操作性条款以及加以修改，让环境行政执法有法可依。

（二）完善环境行政执法体制

1、充实和健全环保执法机构，提高环保执法人员的素质和业务水平，充实和健全基层环境保护机构。首先，县级以上的必须要单独设置环境保护管理部门，并且环保执法工作的经费要等到落实。其次，增加环境执法人员，必须严格把关，优先选择年轻化、知识化、能力强的人进入环保执法部门。改善环保部门人员的专业知識结构，提高执法人员的素质。

2、加强队伍建设，提高执法水平。提高执法人员的素质，建立一支素质高的执法队伍，为完善环境行政执法提供有力的组织保障。首先，对执法人员加强业务培训，提高执法队伍的业务水平，培养执法人员的创新能力，改进以往的工作方法，做到科学执法、文明执法。其次，制定相应的环境执法人员素质标准，对环境执法人员的选聘严格实行公开招考录用，经考核通过才能上岗。最后，引入竞争机制，实现人力资源优化配置，提高环境执法人员的工作积极性和主动性。

3、强化环保行政主管部门的行政执法权力，提高环保行政主管部门的行政执法能力。在生活中我们不难发现通常存在一种普遍的社会现象，即“法律的实现虽然不是必然地需要强制，但是没有强制作为后盾，法律的实现也是难以想像的。所以，有必要赋予环保行政主管部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力，使环保执法真正地硬起来。

（三）建立有效的环境行政执法监督机制

1、理顺监督主体之间的关系，建立有效的协调机制。我国环境行政执法行为的监督具体如下：政府环境执法行为由立法机关监督;环境执法行为由国家检察机关、行政监察机关监督;上级环境行政机关对其下级机关执法行为的监督。由于监督主体多，若不能明确各主体之间的职责那么众多的监督主体便难以形成合力。因此，要理顺环境行政执法监督体制，明确执法监督主体的职责权限，强化执法监督手段，使环境行政执法监督全面步入法制化的轨道。

2、建立内部监督约束机制。近年来，我国《监理工作程序》、《环保系统六条禁令》、《环保人员职业道德规范》等内部规章和文件的发布，为环保执法人员开展执法工作提供了行为规范，环保工作人员的执法行为得到有效规范。执法部门及其执法人员在执法过程中要对自己的执法行为负责，发生过错要承担相应的法律责任。并且将责任制的考核结果作为评价干部政绩、年度考核等级和干部奖惩的依据之一。有利于提高执法人员的综合素质促进环保。执法工作的正常开展。

3、完善社会监督机制，引导公众参与监督。加强环境宣传教育，提高公众的环境意识。提高广大公众的环境意识和环境法制观念，是解决环境行政执法中许多现存问题的有效手段。其根本途径就是大力开展宣传教育，普及环境保护法律法规，以及通过利用新闻舆论加强宣传教育，扩大媒体宣传报道，形成良好的环境执法氛围。

总之，我国环境保护执法任务仍然艰巨而迫切，环境行政管理部门的执法能力与环境保护的实际需要之间尚存很大差距，这要求环保部门切实改进和加强环境行政执法，提高执法的效率，提高执法人员的素质，加强环境行政执法监督，同时也要求全社会、全民团结起来共同努力，再建我们美好的家园。

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（作者单位：昆明理工大学法学院）