构建与完善行政复议听证的思考

陈艳梅

摘 要 行政复议制度实施以来，一直未能有效发挥其功能，但近几年各地方出台行政复议听证制度，促进了该制度的良性发展。经过对行政复议听证制度理论和实践现状的探讨与研究，本文略探构建和完善行政复议听证制度的措施。

关键词 听证制度 行政复议 公正

一、行政听证的概念和意义

1、概念。听证制度源于英国普通法上自然公正原则，关于行政听证的概念，主要指裁判机构必须在双方当事人参加并听取双方的陈述的情况下，进行裁决。姜明安教授认为“行政听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。”①

2、意义。举行行政听证对了解案件事实、保护相对人的合法利益等方面具有重大意义，首先有利于弄清楚案件实事。在听证中，当事人拥有申辩和质证的权利。通过这一权利的行使，可以使不具有证明力的证明材料得以排除，不清楚的事实得以澄清。其次，有利于保证裁决的中立，主持人保持中立，并以公开形式进行，一定程度上保证了主持人的独立地位，也保证了裁决的中立。最后，保障相对人平等、有效地参与行政决定。在听证过程中，相对人有权得到听证通知，并有权在律师的陪同下出席听证，向主持人陈述意见、提交证据、向证人质证、与行政机关调查人员就行政决定的事实和法律问题进行辩论，使其意见得以充分反映。

二、行政复议制度的发展和现状分析

（一）历史发展

我国于1999年由全国人大常委会颁布的《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”可以看出在行政复议审理程序只规定原则上采取书面审查的办法进行，并未适用听证形式。2007年由国务院颁布的《行政复议法实施条例》第 34 条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”这就在制度上确立了行政复议案件在一定条件下的听证审理程序。近几年黑龙江、江苏、四川等地都相继推出了各自的行政复议听证或公开程序，进一步推动了我国行政复议听证制度的发展和完善。

（二）现状及其分析

行政复议制度在实践中却未取得令人满意的效果，在2003年至2008年的6年中，全国行政机关行政复议的维持率平均为59.36%，而同期法院在行政诉讼判决的维持率却只有17.62%。这种书面审查为主的方式，难免有官官相护和暗箱操作之嫌。根据2009年12月初全国行政复议工作会议，可得知有大部分行政案件直接进入行政诉讼没有经过行政复议程序。经过上述调查，可推测出在实践中我国行政复议制度的功能没有有效地发挥出来，而且还存在程序上的不足和观念上的落后，严重制约了行政复议制度功能的充分发挥。

造成上述问题的主要原因有三点：

一是对行政复议听证的功能认识存有问题，应转变以往对行政复议制度的认识，应不仅强调行政复议是一种“行政机关的内部监督制度”，更要着重强调行政复议制度的社会救济功能与争议解决功能，通过重新界定行政复议制度的功能，使行政复议制度能够发挥其在解决行政争议过程中应有的积极作用。

二是要求行政复议听证的案件范围不清楚。《行政复议法实施条例》第 33 条规定，对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为有必要时，可以采取听证的方式审理。可见，案件的重大复杂是该法规定的行政复议案件听证的范围标准，但是仅仅以案件性质作为行政复议听证的范围界定标准，无法满足行政复议的实践需要以及复议听证功能的实现，事实上，行政复议听证的功能很大程度上在于发现案件真实，从此功能出发，很多立法实践并不仅仅局限于以重大、复杂的案件性质界定行政复议听证的范围，同时把那些事实不清，存有争议的案件纳入行政复议听证的范围，使听证的制度功能得到最大程度的发挥。

三是提出行政复议听证的启动权受有限制，通过《行政复议法实施条例》这个法条可以看出，行政复议听证要求有程序条件。包括两项：一是必须有申请人提出听证要求，二是行政复议机构认为有必要，应当主动举行听证，二者其一即可。但在申请人提出听证要求时并不一定能启动行政复议听证，必须经过行政复议机构的审查同意才能啟动行政复议听证程序。如果复议机构认为不属于重大复杂的复议案件，即使主动提出举行听证查明案情的情况少之又少，绝非常态。

三、完善行政复议听证制度的措施

行政复议程序是一种对行政行为进行事后监督程序，是一种对公民、法人或者其他组织的合法权利进行事后补救的程序，更是一种解决行政争议的程序。在实践中要使行政复议制度真正落实，取得效果，必须完善行政复议中的听证制度。

（一）在行政复议机关中设立相对独立的行政听证组织

在现实中，行政复议工作一般都是由行政机关内部的专门机构完成，独立性不强，表面上还给行政相对人造成“官官相护”的嫌疑。关于行政听证组织形式，学术界主要有两种观点：一是认为应建立独立、专司裁判的听证机构，实行职能分离原则，由独立的行政听证机构组织听证活动。二是应由作出具体行政行为的机关自行组织听证，行政机关自行组织不必增设新的执法机构和人员，相对节约了执法成本。但两种观点各有一定缺点，前者与我国行政复议的目的及机构设置成本相冲突，后者会让相对人质疑行政复议决定的公平性、公正性。而在行政复议机关中设立相对独立的行政听证组织能有效避免上述的问题。

（二）在行政复议中审议委员中纳入一部分进步社会人士

在行政复议审议中，专门的审议委员对复议的案件及相关法律精通，但裁决对相对人来说未必就心服口服，真正达到案清事了。因为站在行政相对人的角度，行政复议机关与作出具体行政行为的机关是“一家”，况且相对人又处于弱势。为避免之嫌疑以达到真正的公平，在行政复议审议委员中吸纳一定比例社会公正人士、学者、专家等，共同对复议案件进行审理。韩国、台湾等行政复议听证制度也都这样做的，并取得效果甚好。而且这些社会公正人士更能站在法律公正和社会正义的角度进行审议，确保弱势一方相对人的合法权益，达到裁决的真正公平。

（三）划清应当与可以的听证案件范围

《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”及《行政复议法实施条例》第 34 条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”。从上述两条规定中，我们无法确定什么案件应该适用听证，什么案件可以适用听证。在实践中一部分地方出台的各自行政复议听证制度也存在此问题。这个问题至关重要，不仅关系到行政复议听证案件的范围，而且也涉及申请听证启动权的问题。认为凡依据通过书面审理掌握的情况将作出不利于申请人或第三人的复议决定的案件，必须适用听证方式，这也是自然正义和程序正当的必然要求。而可以申请听证的案件，主要出于两方面的考虑，一是提高行政效率的要求，二是尊重双方当事人的自由意愿。

（四）设立灵活的听证程序

行政复议听证程序的设置，应结合我国的实际情况及相关程序法。一方面我国的行政复议案件一般都发生在地方基层，而且起初的行政纠纷一般因小事引起的。另一方面虽然民事诉讼程序适用于平等主体之间的纠纷，但为了保障行政行为相对人的权利和公正地裁决，可以参考民事诉讼中普通程序和简易程序。在行政复议审议案件过程中，应设置正式听证程序和非正式听证程序，并根据具体案情灵活运用。涉及到行政相对人私人利益、社会群众权益及相关的政府利益等社会影响较大的复议案件应该适用正式程序，正式听证程序首先应严格执行听证的原则、步骤、方式和具体程序，主要以有利于保障当事人的权益和听证制度良性发展为基点。但正式程序一般花费大、时间长，不能快捷便民解决纠纷。非正式程序灵活多样、成本低、效率高，但简单粗率。因此有些行政复议案件由于案情简单、争议不大，可以适用非正式听证程序。不管适用正式程序还是非正式程序，必须以实现个人利益的最大化为出发点。

（五）确保听证的效力

听证效力主要是指复议机关应当在听证记录的基础上作出复议决定，否则，在对行政复议的司法审查中，法院可以以行政复议决定没有基于听证记录作出为由判令撤销。而听证效力必须从被申请人、申请人及第三人的三方面保证。被申请人应当依听证通知参加听证，服从听证机关复议作出的决定。对于被申请人不依法参加听证的，在不影响第三人合法权益的情况下，可以比照《行政复议法》的有关规定处理，视具体行政行为为没有证据、依据，撤销该具体行政行为。对于申请人、第三人而言，可以借鉴美国行政程序法上的“穷尽”原则，不再给予其诉讼机会。也就是说，复议决定作出后，申请人或者第三人不得提起诉讼。因为复议机关已经给予了申请人或者第三人听证、申辩的机会，申请人或者第三人没有加以利用，便没有理由要求再给予他行政诉讼的机会。只有在三方中真正落实听证的效力，才能保证行政复议裁决的公正公平，才能促进行政复议听证制度良性发展。

四、結语

我国的行政复议听证制度正处于不断发展和完善的关键时期，这就要求我们不仅在实践中要不断发现问题、解决问题，而且要在理论中进行不断的创新。推动该制度的发展，我们应秉承权利救济的理念，不断完善行政复议听证制度在公民权利救济方面的不足。这也是构建和谐社会和建设法治国家的要求，坚信在政界和学界的推动下，行政复议听证制度必将进一步完善，充分体现其价值和功能。

注释：

①姜明安主编.行政法与行政诉讼法（ 第二版）[M].北京大学出版社，高等教育出版社，2005：382.

参考文献：

[1]蒋杰.建立我国行政复议听证制度之构想[J].法学杂志，2001（2）.

[2]沈福俊.我国行政复议听证程序的实践与制度发展[J].江淮论坛，2011（2）.

[3]赵冰玉.行政复议听证制度研究[J].法学研究，2013（10）.

[4]罗倩.建立和完善我国行政复议听证制度的思考[J].贵州民族学院学报（哲学社会科学版），2011（1）.

[5]张旭东.浅谈我国行政复议听证制度的建立[J].前沿，2003（1）.

（作者单位：河北大学）