依申请公开政府环境信息界限

王艺蒙

摘 要 环境信息应以公开为原则，不公开为例外。对于属于行政机关公开范围或者权限的政府环境信息，不得以申请公开的环境信息指向不明确等理由拒绝公开，应充分保障公民对环境信息的知情权，还应该对行政机关的拒绝公开的理由进行严格审查，防止行政裁量权的滥用。

关键词 依申请公开 环境信息 公开权限和补正 裁量权审查

《环境信息公开条例（试行）》第二条规定“政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”中华环保联合会案 [（2012）清环保行初字第1号判决认为：“依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段。为了保障公民、法人和其他组织的这一权利，相关法律法规对环境信息公开的范围、信息公开的程序和方式、监督和保障都作了详细的规定。环境信息应以公开为原则，不公开为例外。”依据《政府信息公开条例》第18条、第20条，可以分为政府主动公开和依申请公开。主动公开主要是依据法律、法规要求政府以职权公开的政府信息。依申请公开的政府信息，政府在审查后，向申请公开人答复是否公开。本文拟对依申请公开政府环境信息的“公开与不公开”界限进行探讨，分析不公开的理由在司法裁判中的审查程度如何。

一、依申请公开政府环境信息——具体具体行政行为

从最广义的行政行为即行政权作用这一意义上说，政府信息公开活动都属于行政行为依申请行政行为构成具体行政行为，但依申请公开行为是否属于具体行政行为，则应分析依申请公开行为是否具有法律效果，即所公开的政府信息是否构成一种权利。如果立法规定政府信息公开和公众参与构成个人的权利，则公民具有请求权基础，因而依申请公开政府信息行为构成具体行政行为。本文主要论述的是公民具有请求权基础的申请政府环境信息公开行为。

依申请公开政府环境信息，公民、法人或者其他组织：有的是要求政府公开环保项目申请书的环境监测报告等事实，如“谢勇诉江苏省环境保护厅政府信息公开案” [（2012）宁行初字第26号];有的是要求政府公开其他污染企业的排污资质和排污情况，如“中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案”[（2012）清环保行初字第1号]。依申请公开政府环境信息行为，是公民、法人或者其他组织根据需要要求政府公开某种环境信息，政府经过审查决定公开或不公开，这个过程是一个行政过程，政府公开环境信息的行为是一个依申请的行政行为。一旦某个行政活动，被认定为行政行为，那么就会有行政法律救济的问题。依据《最高人民法院关于〈审理政府环境信息公开行政案件〉若干问题的规定》（法释[2011]17号）第一条规定：公民、法人或者其他组织认为政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

（一）依申请公开政府环境信息行为的主体

依申请公开政府环境信息行为主体，可以分为申请人和公开主体两个方面。申请人依照《政府信息公开条例》第二十条向公开主体（即行政机关）采用书面形式或者口头提出，由行政机关代为填写政府信息公开申请。

《环境信息公开条例（试行）》第五条规定公民、法人和其他组织可以向环保部门申请获取政府环境信息。公民、法人或者其他组织根据切身利益的考虑：或认为需要社会公众广泛知晓并参与;或者为了公众参与环境保护、监督环保法律实施等依据《政府信息公开条例》、《环境信息公开条例（试行）》等法规以及地方法规或部门规章，向行政机关要求公开政府环境信息。如王国才案[（2010）甬慈行初字第62号]一审法院认为：原告申请被告公开涉及其承包地的建设用地项目的土地征收补偿、补助费用的发放、使用情况，应认定为基于其自身生产、生活的需要，原告与被告履行该部分信息公开职责之间有法律上的利害关系。有利害关系，是政府信息公开的充分理由，也是寻求司法救济的必要前提，《最高法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题解释》第十二条：与具体行政行为有利害关系的公民法人或者其他组织对该行为不服的，可以提起诉讼。

申请人在收到政府环境信息公开答复后，认为行政机关没有很好的履行信息公开职责，可以向行政机关申请复议，如朱红兴等13人诉浙江省人民政府政府信息公开行政复议案[（2012）浙行终字第98号];也可以直接向人民法院提起诉讼。这样就保证了申请公开人可以依法维护自己的合法权益，也为使政府接受公众监督提供了有效的路径。

值得一提的是，NGO组织在环境保护的各个领域越来越活跃，也发挥着不可替代的作用。如绿色和平组织（Greenpeace）、中华环保联合会（ACEF）、自然之友（Friends of Nature）等非营利组织呼吁保护环境，为民众表达环境诉求，如“华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案”是一个典型的公益组织要求政府公开环境信息的案件。此外，还要一些热衷于保护环境的学者、个人更多地表达环境保护的诉求，如“自然物（鲟鳇鱼、松花江、太阳岛）作为共同原告的环境民事公益诉讼——汪劲等北大法学院教授、研究生代表松花江，起诉中石油”案，是国内首个以自然物作为共同原告的公益诉讼案件，尽管法院不予受理，但在国内产生了巨大的反响。

（二）依申请公开政府环境信息的客体——环境信息

《环境信息公开条例（试行）》第二条规定“政府环境信息，是指环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”申请人要求环境保护部門公开的环境信息可能是多种形式的，概括一下，申请人要求政府公开的环境信息主要有以下几个方面。

有的申请人是请求公布已发生的事实。《环境信息公开条例（试行）》第十一条规定的：环境保护规划;环境质量状况;环境统计和环境调查信息;突发环境事件的应急预案、预报、发生和处置等情况;主要污染物排放总量指标分配及落实情况，排污许可证发放情况，城市环境综合整治定量考核结果;大、中城市固体废物的种类、产生量、处置状况等信息等一系列事实，这种环境信息的特点是申请人无法自己得知，主要由环保部门收集并记录，作为一个地区环境的基本状况。这部分信息理论上应该由环保部门按时以特定的形式公布，对于遗漏的公民也可以依申请获得。

有的是申请公开人要求环保部门公开特定企业法人的排污情况、排污设施使用状况等具体事实的。如中华环保联合会案[（2012）清环保行初字第1号]，中华环保联合会要求贵州省贵阳市修文县环境保护局提出申请，要求向其公开好一多公司的环境影响评价报告、环保设施竣工验收资料、排污许可证、排污费征收等有关环境信息。

有的是申请公开具有普遍约束力的抽象行政行为。如《环境信息公开条例（试行）》第十一条第一项环境保护法律、法规、规章、标准和其他规范性文件。如康联绵等案[穗劳函字（1995）第023号]中被要求公开的是《关于除名职工重新参加工作后的工龄计算问题的复函有关问题的请示》。有的甚至要求行政机关内部行政行为，吴啟群等案[（2008）杭行初字第60号]申请人向杭州市人民政府《要求公开2006年5月19日杭府纪要[2006] 97号文件的报告》。

有的是申请公开具体行政行为。主要包括行政处罚、行政复议、行政诉讼和实施行政强制措施等信息。

二、政府环境信息公开权限的范围、申请的补正

只有设定、变更、消灭或者确认申请公开人权利义务的行政行为，才能构成具体行政行为。行政主体依申请公开政府环境信息的，为申请人设定获取环境信息的权利。也就是说，政府要审查所有申请人的申请，然后决定是否公开、公开的范围，行政主体可以完全同意申请人的公开请求，也可以依法作出与请求不同的认定。环境信息公开应该遵循以公开为原则、不公开为例外。环保部门对环境信息内容的设定，应当兼顾到公开信息的可能性与申请人获取信息权之间的平衡——不公开的环境信息只能限于法定不得公开的环境信息，部分不公开的处理，不得影响申请人对公开信息的准确理解。对于公开范围的认定在法律法规中能直观体现，如《政府信息公开条例》第9～14条，《环境信息公开条例（试行）》第11～12条，以及学者著作中已有较多体现，本文不作论述，本节讨论关于环境信息公开权限的范围和补正问题。

（一）信息公开的权限范围

公开权限的范围主要是指，政府信息公开的义务机关，即依申请公开的政府信息是属于哪个行政机关公开的职权范围。环境信息环保部门在履行环境保护职责中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。对于这方面的信息，可能存在记录信息、制作信息和保存信息的机关或组织不是同一个人，环境信息相对于其他政府信息存在特殊性，如对于自然保护区可能涉及环保部门、林业部门、国土资源管理部门和保护区管理部门等多个机关或组织。那么对于这些特殊的区域，到底谁应该是公开主体。

在司法实践中，对于政府信息公开案件中因为“信息公开主体”不明确而存在争议的案件：如徐某某与上海市黄浦区住房保障和房屋管理局政府信息公开决定案[（2009）沪二中行终字第217号]中，申请人徐某向上海市黄浦区住房保障和房屋管理局申请公开拆迁人在获得拆迁许可证之前递交给房管局的三个文件——建设项目审批文件、建设用地规划许可证和国有土地使用权批准文件。黄浦区房管局的答复是：你申请的建设项目批准文件请向黄浦区发改委申请，建设用地规划许可证请向规划土地管理局申请，国有土地使用權批准文件请向市土地管理部门申请。

也就是说，房管局认为申请的政府信息不是其公开的范围，那么会产生以下两个问题：拆迁人领取拆迁许可证时交给房管局并被其所保留的材料是不是其信息公开的范围;行政机关从相对人处获取的其他机关制作的政府信息是不是其公开范围。

此案一审法院认为：行政机关依职权从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由获取该信息的行政机关负责公开，房管局已经获得以下三项信息，那么理应由房管局负责公开。但二审推翻了一审结果，认为即使房管局从拆迁人处获取三项信息，但属于其他行政机关制作的，应由制作该信息的行政机关公开。二审法院所遵循的逻辑是只要信息某一行政机关制作的，无论其是否通过获取的方式为另一行政机关保存，仍由制作该信息的行政机关公开，遵循“谁制作、谁公开”更为合适。

笔者认为，从保护申请人信息知情权来看，只要是该行政机关拥有的信息，并且该信息是可以公开的，那么就应该向申请人公开，免去繁琐的步骤，达到简易程序的效果。更何况，申请人在多数情况下是不知道申请公开的信息是由谁制作的，更不知道应该向谁申请公开。

（二）对于申请信息的补正

在司法实践中，由于申请人专业程度不够、信息不对称等诸多因素，在向行政机关申请环境信息公开的申请书中，会出现很多问题：如对公开对象不明确的，中华环保联合会案[（2012）清环保行初字第1号]被告贵州省贵阳市修文县环境保护局认为好一多公司在修文县有三个基地，原告中华环保联合会未明确申请公开哪一个基地的环境信息，原告所申请的内容不明确的意见;如不明确要公开特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述，行政机关无法应申请公开信息，上海市昆仑律师事务所案[（2012）沪二中行终字第86号]。遇到申请信息内容指向不明确，而无法准确获知申请人想获取的政府信息的时候，根据《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。申请内容不明确不能成为拒绝公开信息的理由。

补正告知是行政机关受理申请后，基于申请书内容的审查而作出的一种程序处理，是一种中间阶段行为，即程序性行为，还不能构成最终的行政决定。在朱红兴等13人诉浙江省人民政府政府信息公开行政复议案[（2012）浙行终字第98号]中杭州市政府两次以同样的理由要求申请人补正，但不明确指正的内容。申请人向浙江省人民政府申请复议，浙江省人民政府复议认为：杭州市政府作出的杭政公开办[2011] 127号《政府信息补正申请通知书》系政府信息公开工作中的程序性事项，对朱红兴等13人的权利义务不产生实际影响。不属于《中华人民共和国行政复议法》第6条规定的受案范围，朱红兴等13人提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第28条第（5）项规定的受理条件。

此案给我们最大的思考是：两次补正告知行为这样的程序性行为是否属于行政复议范围，当申请人碰到这种无故要求补正的行为，应该怎样寻求司法救济。在行政法上的这种程序性处理、中间的行为是不能接受司法审查的，因为还没有产生具体权利义务关系。但这种排除司法审查并不是绝对的，存在例外的情况，即这种“程序性处理”对行政行为的决定存在影响，那么就应该受到司法审查。所以，在司法实践中不能因为补正告知行为没有对申请人的权利义务关系产生实际影响，就不予受理。如果行政机关存在滥用补正程序，达到变相终结行政程序的目的，从而拒绝履行职责。笔者认为，对于这类情况，受复议行政机关应当注重对相对人的实体利益保护，应当给申请人指明行政救济途径。

三、拒绝公开政府环境信息的理由的审查

行政机关拒绝公开政府环境信息，应当充分说明理由。根據《政府信息公开条例》第14条第四款规定、《环境信息公开（试行）》第12条第二款，应当是政府信息涉及“国家秘密、商业秘密和个人隐私”的部分，但在政府拒绝公开信息的具体实践中，拒绝理由衍生出了很多新的概念。（1）内部信息。在《政府信息公开条例》施行前，如康联绵等案[穗劳函字（1995）第023号]和练育强案[（2005）沪二中行终字第165号]等案都认为：“内部工作资料本身不属于政府信息，被诉人不具有公开内部工作资料的法定职责及义务”。（2）危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息。根据《政府信息公开条例》第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”（3）与申请人自身生产、生活、科研等特殊需要无关。（4）非政府信息。

对于《政府信息公开条例》第八条规定的“三个安全”和社会稳定来说，“社会稳定”更容易成为行政机关不予公开的理由，但是对于“社会稳定”并不是一个明确的法律概念，行政机关“社会稳定”这个概念如何解释，怎样认定所申请的公开政府信息会危及社会稳定，如果危害了社会稳定将达到什么样的程度。

拒绝的理由以“危及社会稳定”的情况下，行政机关对于申请信息公开会危及社会稳定属于“行政裁量权”的范围，如周如倩案[（2010）沪二中行终字第189号] 中上海市人保局是以公开2008年度高评委专家名单会危及社会稳定为由，拒绝公开专家名单。“社会稳定”作为一个不确定的法律概念，就其本身而言没有具体的内涵和外延界定，行政机关全凭自身的行政裁量权确定界限，而且存在“同一概念有不同的解释”的现象——行政机关在不同的案件中，使用这个概念也尽不同的解释和适用的理由。

公民、法人或者其他组织对于这类拒绝信息公开的行政行为不服，向人民法院提起诉讼的，人民法院虽然要充分尊重行政机关“对于危及社会稳定的理由”作出的说明，但不能对行政机关的理由听之任之，对行政裁量权是否滥用的审查应当更加严格，采用更高标准，才能充分地保障公民对政府信息的知情权。作者认为应当从以下几个方面审查行政机关拒绝信息公开的合法性：

（1）审查是否符合《政府信息公开条例》、《环境信息公开办法（试行）》等法律的立法精神。行政机关拒绝公开政府信息，不能与《政府信息公开条例》第一条规定的立法精神相冲突，要求行政机关充分保障公民的知情权，对于属于知情权范围的申请行为，行政机关应当给予保护。

（2）审查公开政府信息所影响的范围。公开的信息需要达到一定的广度才会危及社会稳定，行政机关应当证明所公开的政府信息会波及整个社会，或者证明公开信息的危险性和产生的不利影响，否则难以信服。

（3）也是最重要的一点，应当审查行政机关是否滥用行政裁量权。对此类审查的重点应当放在行政机关是否对拒绝公开的理由做出了合理的解释，若理由充分地说服了法官，那么可以认定行政机关不予公开政府信息的理由成立，也就不用再去审查相关法律法规到底是否公开。反之，拒绝理由缺乏客观依据，明显不能成立，那么就存在行政机关在“危及社会稳定”认定上存在行政裁量权滥用的情况，人民法院应当判决其改变原具体行政行为。

以上所说的审查，是针对所有依申请政府信息公开行为，那么对于环境信息公开来说，由于环境信息公开的特殊性、公益性。我们认为，依申请政府环境信息公开行为应该更注重是否符合公共利益，根据“比例原则”对公开和不公开的理由进行权衡，当公开获得的公共利益大于不公开保护的利益时，尽管公开会伤害某些个人或团体的商业秘密、个人隐私，但是为了公共利益的最大化和保护环境等公益的需要，应当公开环境信息。对于有些信息内容也应当作出“区分”，删除不应公开的内容后再进行公开。

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（作者单位：昆明理工大学法学院）