立法提案制度之宪法学探讨与完善

马行空

立法提案，就是有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的提议和议事原型的专门活动，是由法案到法的阶段得以展开的前提性、基础性的程序，也是实质性立法的第一道程序。

提出法案意味着：首先，程序的展开应当是将可以称为法案的提议和议事原型向有权立法的机关提出，即提出的应当是法案。其次，提案者应当是有权提案的主体，最后，提案应当依据法定程序。尽管提出法案相比其他立法程序显得并不重要，但是提案制度的不完善和相关制度的缺失，同样会影响立法质量。我国中央立法与地方立法质量不能令人满意，很难说与此制度的不完善无关。本文拟结合立法提案制度的现状，联系立法学理论和宪法学原理，对比各国立法提案制度，并在此基础上提出完善我国提案制度的若干意见。

一、关于立法提案权主体

一般说来，立法提案权是一项法定的权力，没有法律的授权，任何机关或个人都不能提出立法性议案。从现今各国立法情况看，立法提案权主要由下列机关，组织和人员享有：（1）议会和议员;（2）国家元首;（3）政府和政府首脑; （4）成员国或下一级政权;（5）司法机关; （6）政党和有关社会团体;（7）一定数量选民;（8）法律规定的其他机关。这是从各国立法提案归属的总体情况。一般情况来说的，而不是说每个国家的立法提案权都由这八个方面的机关、组织和人员来行使;也并不是说每个国家的立法提案权就不能由这八个方面以外机关、组织和人员来行使。由于各国国情和立法制度存在差别，有的国家立法提案权由较多机关、组织和人员来行使，超出上列八个方面，有的国家的立法提案权则集中于较少的机关、组织和人员之手，只由上述八个方面中的部分来行使。在美国，只有国会议员有立法提案权。在法国，立法提案权属于总理和议员。在意大利，政府、议员、根据法律享有创制法律权的机关，五万以上的选民都享有立法提案权。

立法提案权可以由多方面的机关、组织和人员行使，但在行使提案权的过程中，地位和作用有颇大区别。一般来说，议会和议员、国家元首、政府和政府首脑的地位和作用要重要得多。因此，各国在规定国家法律的立法程序时，一般都注意用宪法肯定这几方面的机关、组织和人员的立法提案权，而往往把其他機关、组织和人员所享有的立法提案权，用宪法性法律或其他法律加以确认。

但在实践中，有关机关、组织和人员是否具有立法提案权，往往不完全取决于法律是否作了明确规定。宪法和法律没有明确规定的，在实际上也可能享有立法提案权。因此，不能把是否具有立法提案权的标准仅仅看成法律是否有明确规定。例如，美国宪法只规定议员享有立法提案权，但实际上可以向国会提出立法议案的除了议员外，还有以总统为首的行政机关和行政人员、仅人压力集团特别是代表各个垄断组织的院外集团、掮客。再有，宪法和法律规定享有立法权的，在实际上也不一定能充分行使立法提案权。例如：意大利、奥地利、瑞士、索马里等国都规定选民享立法提案权，但由于选民提出立法议案必须有相当可观数量的选民一致行动，就使选民在实际上很少能行使立法提案权，更谈不上充分行使。这些情况表明，研究一国哪些机关、组织和人员具有立法提案权，不仅要看该国宪法和宪法性法律是怎样规定的，而且要注意该国立法实践中究竟是什么情况。

我国1982年宪法第一次明确规定全国人大及其常委会行使国家立法权，同时明确规定全国人民代表大会和全国人大常委会组成人员，有权依照法定程序分别提出全国人大和全国人大常委会职权范围内的议案。根据《宪法》和《立法法》第十二条、第十三条的规定，我国的立法提案权属于特定的国家机关和人员：（1）全国人民代表大会主席团;（2）全国人民代表大会常务委员会;（3）全国人民代表大会各专门委员会;（4）国务院;（5）中央军事委员会;（6）最高人民法院;（7）最高人民检察院;（8）一个代表团或者30名以上的代表联名;（9）1/5以上的全国人民代表大会的代表可以提出修改宪法的议案。根据《立法法》第二十四、第二十五条的规定，有权向全国人民代表大会常务委员会提出法律案的主体包括：（1）委员长会议;（2）全国人民代表大会各专门委员会;（3）国务院;（4）中央军事委员会;（5）最高人民法院;（6）最高人民检察院;（7）全国人民代表大会常务委员会组成人员10人以上联名。

从几十年的实践来看，中国国家立法的立法提案权主体，有这样特点：在没有法律规定或法律规定不详的情况下，在立法实践中部分依据法律规定，部分依据中国社会主义立法原则来确定立法提案权的归属，在有法律规定和法律规定逐渐完善的下，依据法律规定来确定立法提案权的归属，近些年的情况也是如此，还应指出，中国立法虽然规定了多方面的机关和人员具有立法提案权，但在立法实践中，立法议案主要是或绝大多数是由全国人大和国务院两个系统提出的，其他方面很少提出立法议案。

从前面的分析我们知道，在中国立法实践中，立法议案主要是或绝大多数是由全国人大和国务院两个系统提出的，其他方面很少提出立法议案。我国全国人大代表的组成分为区域制和职业制两块。区域制代表即以省、自治区、直辖市等行政区划为单位选出的代表，组成各个代表团;职业制即目前的解放军代表，组成解放军代表团。不论是来自行政区划的代表还是来自解放军的代表，都是人民代表，是代表全国人民来行使权力，并且这些代表都是非职业化的，这些特点决定了法律规定的一个代表团或30名以上的代表可以提出的议案难以充分实现。

所以，笔者认为，应当在现行规定的基础上，适当扩大享有立法提案权的主体范围。鉴于各民主党派、工商联、公会、共青团和妇联等社会团体或组织的代表性、组织性以及它们在我国社会政治生活中的实际作用，建议赋予其中央（或全国性）机关（或组织）以立法提案权，即允许它们在其任务范围内向全国人大或其常委会提出法律案。此外，应当建立公民创制权制度，允许50万以上选民联名可以向全国人大提出立法议案，30万以上选民联名可以向全国人大常委会提出立法议案。

二、关于立法提案权的行使

任何立法活动都应当按照一定程序进行。具有立法提案权的主体也应当遵循一定原则、程序或要求行使立法提案权。1982年以前，我國《宪法》和有关组织法虽然规定了行使立法提案权的主体，但没有详细规定提案权行使的基本程序和基本要求。1982年《宪法》以及以后相继制定的《全国人大组织法》、《全国人大常委会议事规则》、《地方政府组织法》等都对提案权主体行使提案权作了限制：

其一，提案主体所提法案应当属于接受主体职权范围内的法案，超出范围的法案视作建议向有关部门反映。2000年出台的《立法法》没有明确规定向全国人大及其常委会提出的法案，是否应该属于它们各自的职权范围。这是《立法法》的疏忽，还是它取消了这一限制，不得而知。从理论上讲，有关组织法和议事规则的规定是合适的。

其二，有关的提案主体必须符合法定人数才能提出法案。现行《宪法》和有关法律规定：全国人大代表30人以上联名可以向全国人大提出法案，常委会组成人员10人以上联名可以向常委会提出法案;地方人大代表10人以上联名可以向本级人大提出法案，地方人大常委会组成人员5人以上联名可以向常委会提出法案;以代表团名义提出的法案应当由代表团全体代表过半数同意才得向全国人大提出。对提出法案作人数上的限制，目的在于限制提案数，减轻立法机关的工作负担。然而简单地限制提案人数，而不对代表的提案数和附议次数作限制，不可能达到作此限制的目的。况且，现在情况是人大代表及常委会委员很少提出法案，作此限制意义不大。即使以后情况发生变化，也可以通过专门机构的审查决定法案的处置。

其三，提案主体提出法案的时间限制。《立法法》和《全国人大议事规则》都对不同法案的提出时间作了不同规定。对于提出需本次会议审议的法案，全国人大常委会在全国人大会议举行的一个月前，应将准备提请会议审议的法律草案发给人大代表。因此，提请本次会议审议的法案，至迟应在举行人大会议一个月前提出。同时，《立法法》规定，向全国人大提出的法案，在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经常委会审议后，再决定提请全国人大审议。这就是说，提请全国人大审议的法案，实际上早在全国人大召开前的某次常委会会议举行前就已提出。人大代表在人大会议期间提出的法案一般不可能成为本次会议的审议对象（至今只有在八届全国人大一次会议期间，由主席团发动代表提出一项《宪法》修正案被列人会议议程）。对人大代表在人大会议期间提出法案的时间，人大议事规则规定，由主席团第一次会议决定代表提出法案的截止日期，所以，代表提出法案的时间不能迟于这一日期。至于向全国人大常委会提出法案的时间，有关法律未作明确规定。但按《立法法》和《全国人大常委会议事规则》的要求，列人常委会会议议程的法案，除特殊情况外，应当在常委会会议举行的七日前将法律草案发给常委会组成人员，因此，法案至迟必须在举行会议的七日前提出。向地方人大及常委会提出法案的时间各地方的规定不尽一致。笔者认为，我国有关法律对不同法案提出时间进行不同的规定，应该说是合理的，但对于本次会议讨论、审议的法案提出时间规定得比较短，不利于代表及常委会组成人员作审议前的准备工作，势必影响审议质量。因此，列人本次会议审议的法案的提出时间应当适当提前，以利于代表及常委会委员作审议准备。

对于提议案来说，一般是具有立法提案权的机关、组织和人员，应就本身职权或业务范围内的问题行使立法提案权，提出属于接受议案的机关职权范围内的立法议案。宪法规定，向全国人大及其常委会提出的立法议案，必须是属于全国人大或其常委会职权范围内的立法议案，即提出修改宪法和制定、修改或废止法律的议案。这里仅规定要提出属于国家权力机关职权范围内的议案，而没有规定行使立法提案权的机关、组织和人员一定要提出与自己部门业务或职业范围相称的议案。

笔者认为就是要在坚持人民代表大会制度的前提下，改革现有的代表产生及组团方式，一方面考虑代表的职业化和专业化问题，另一方面是组建职业代表团，对这一问题，可考虑的办法是：（1）区域代表团不取消，但要改变，不单纯按行政区划来组代表团，按香港、澳门代表团，民族自治区代表团和其他地区代表团，对于香港、澳门和民族自治区以外的地区，可考虑类似建国初的大行政区的方式划分几个地区，在同一地区的几个省选出的代表组成一个地区代表团。（2）按基本行业的划分，把来自不同行业的代表划分组成不同的代表团，实际上我们目前的解放军代表团就是这一类，形成行业代表团模式，更为专业化，职业化。

三、关于立法提案的规划与限制

立法规划，是立法机关为了有效、有序立法所制定的用于指导立法的措施、步骤、安排及筹划。80年代至90年代改革开放后，立法需求的膨胀和立法资源的稀缺这一对矛盾空前紧张，而科学的立法规划无疑能起到均衡立法结构、优化立法次序、调控立法供求关系的作用。 于是自1991年11月七届全国人民代表大会常务委员会尝试编制立法规划始，至今从全国人大、到地方各级有立法权的人大和政府都形成了编制五年立法规划、年度立法计划的惯例。立法规划对我国立法机关的立法工作、国家的法律体系建设、社会主义法治目标的实现等都有着非常重要的作用和意义，对我国能够在较短的时间内， 利用有限的立法资源建立起一套较为完整的法律体系功不可没。立法规划对立法提案有很重要的影响。一方面，立法规划确立的立法项目必须通过立法提案的形式进人立法议程，才能保证立法规划的实施和执行;另一方面，立法规划在很大程度上决定了立法提案的质量，影响立法提案能否被大会提交立法议程并进行实质性的立法工作。不管是短期立法规划（如年度立法计划）、中期立法规划（如立法五年规划）还是长期立法规划（如十年立法规划），都是立法机关在一定时期立法的基本指针或指南。虽然立法规划不是一成不变，但它的改变必须履行一定的程序如提起、审议和表决通过等。立法规划中所确立的立法项目必须作为立法议案被提出，这才是立法项目真正进人立法的开始，如果没有法定的机关或个人向立法机关提出，则立法规划确立的立法项目有可能落空。同样，立法规划在一定程度上决定法定机关或代表提出的立法议案的质量，就是说立法提案能否被真正纳人立法议程，一定程度上受立法规划的影响。

从立法实践来看在立法规划内的立法项目，只要能顺利起草完成，法案的通过一般就不成问题，而立法规划外的立法动议，即使依法定权限、程序提出往往都很难进入立法议程。 如此一来立法规划事实上成为了绝大多数立法的起点，而这样一个关乎一部法律案生死存亡的程序， 2000年出台的《立法法》却未将其列为正式的立法程序，至今仍以“惯例”的非正式程序形式存在，如此一来立法规划、 立法计划编制程序也一直是粗疏的、柔性的且从中央到各地方都不统一。 而在立法规划、计划编制的实际操作中，立法项目征求意见的范围基本上局限于国家机关，这很大程度上是由于立法项目一旦被列入规划、计划就成为必须完成的立法任务，所以编制者在编制之初就要确保每一个立法项目有确切的负责起草并有提案权的 “责任人”，而这种“责任人”的角色拥有提案权的代表难以承担，有提案权的国家机关无疑是最佳人选。这种单一的部门参与，不可避免地限制立法项目的选择更多的体现了国家管理的需要，却基本不能反映来源于社会的多元利益要求。

但由于其根植于国家主导主义立法理念， 是在民主与效率的价值冲突中偏重效率的制度选择，运行至今其强实效性与弱程序性的矛盾、非正式程序的性质、超越正式程序的现实结果及成为了部门利益不正当扩张的途径等诸多明显的制度缺陷和操作中的不合理，使我们必须对这一制度进行改革。 所以笔者认为，首先要弱化其“强指令性”，改变立法规划是法案进入审议程序必经关口的现实状况。 应通过增加立法规划中项目，并允许规划法案与非规划法案在正式程序中进行博弈、优胜劣汰，既不丧失立法规划的国家立法指导性，又避免越俎代庖，同时一些规划外符合社会现实的立法需求的立法项目， 才有机会通过人大代表提案或其他法定民间主体提案的方式启动立法程序，为实现立法提案程序利益表达多元化提供可能性。其次，要将立法规划由非正式程序转为正式立法程序的一个阶段，促使立法规划制定程序的法定化和统一化，增强透明度。在弱化立法规划的指令性的同时，增强其程序性是解决“强实效与弱程序性”矛盾的必然选择。现实中立法规划的“半暗箱操作”的制定过程成为政府部门基本垄断立法规划项目，遏制了多元利益表达与博弈的制度优势，所以如果立法规划在一定时期内仍旧需要保有其相当的实效性，就必须尽快制定统一的立法规划程序规范，否则实在有违立法民主的基本要求。