有理有据打击“超标排放行为”

刘敏

今年以来，“史上最严”新环保法的实施，赋予了环保部门挥向污染行为的“狼牙棒”。加之配套的《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》（以下简称“办法”）发布，帮助环保部门更加“稳、准、狠”地打击“超标排放行为”。

虽然“办法”是对新环保法条款的具体化，但一直以来，围绕谁是实施责令停业、关闭的执法主体，两者都未作出明确规定。本文将对谁是责令停业、关闭的实施机关，以及如何实施责令停业、关闭作出回答。

加快排污许可和总量控制制度

顾名思义，“超标排放行为”是指企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的行为。其中涉及的两项指标均由有管辖权的环保部门核准，均是基于行政许可而确立。

显而易见，“超标排放行为”只在合法设立并获得环保部门排污许可的排污主体中出现，未经批准的建设项目并不适用这一条款。因此，在排污许可法律制度未实施前，如何规范排污许可工作，是影响规制“超标排放行为”的关键因素。

此外，“办法”严格区分了实施责令限制生产和停产整治的不同情形。其中，对责令限制生产特别规定了“超过重点污染物日最高允许排放总量控制指标”，这就要求现行的排污许可工作要把重点污染物排放总量控制指标细分到日最高允许排放值。

笔者认为，落实新环保法规定的“国家实行重点污染物排放总量控制制度”尚需时日，因为该项制度尚不健全，仅规定“由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实”，但“分解落实”单位并没有明确。而现行的做法是，任何一级环保部门都在许可。但这种许可在法律未授权的情况下，是否合法仍需评估修正。

由于分解落实企业事业单位重点污染物排放总量控制指标，是一个庞大的系统工程，因此加快排污许可法律制度和重点污染物排放总量控制制度建设进程，才能使“超标排放行为”得到惩罚，执法落到实处。

“情节严重的”须实施行政处罚

环保法第60条规定包含两层含义：一是企事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；二是企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物情节严重的，（县级以上人民政府环境保护主管部门）报经有批准权的人民政府批准，责令（其）停业、关闭。

具体而言，第一层是赋予县级以上人民政府环境保护主管部门实施行政强制措施权，第二层是赋予县级以上人民政府环境保护主管部门实施有限的行政处罚权。行政强制措施显然不同于行政处罚，分别由《行政强制法》和《行政处罚法》进行规范。该条在实践中运用起来估计会出现一些疑难问题，主要在于执法者对其是否作出统一且唯一理解。

根据新环保法第59条规定，“超标排放行为”属于“违法排放污染物”，因此环保部门可以作出“罚款”、甚至“按日连续处罚”的行政处罚。此外，第60条对“超标排放行为”作出了特别规定，即对“情节严重的”必须实施“责令停业、关闭”的行政处罚。

为何是“必须实施”呢？因为第二层含义不同于第一层含义，没有规定“可以”，当作“应当”来理解。“可以”，是赋予执法主体“自由裁量”的选择权，指“可以做出也可以不做出”，而“应当”是必须做出。

政府与环保部门各司其职

然而，上述的第二层含义中包含两个主体：即“有批准权的人民政府”和“县级以上人民政府环境保护主管部门”，这两者的职责又该如何明确？

其实条款中已经给出答案，县级以上人民政府环境保护主管部门”履行对“超标排放行为”的初步审查，并判断是否“情节严重”，情节严重的向“有批准权的人民政府”提交拟做出“责令停业、关闭”决定的请示。同时，政府履行批准权，或者说是履行“责令停业、关闭”的决定权。

这也意味着，对于“超标排放行为”情节严重的，有管辖权的环保部门应当向有批准权的人民政府提出对当事人“责令停业、关闭”的请示，有批准权的人民政府应当做出批准或者不予批准的决定。但在新环保法中没有具体规定政府履行批准权的期限，为执法带来困扰。

笔者认为，这必须纳入具体案件办理过程的内部程序，作为查办案件的一个内部环节。有管辖权的环保部门根据有批准权的人民政府的“批准决定”，向当事人履行告知程序，制作并送达“责令停业、关闭”的行政处罚决定书。行政处罚实施机关就是行政处罚决定书的制作单位（加盖该单位印章），即环保部门。“有批准权的人民政府”作出批准决定，只是办理该行政处罚案件的关键环节，也是决定该行政处罚合法生效的必经程序。但环保部规章的相关规定并不作如此解释。

厘清监管主体责任追究

就谁是责令停业、关闭的实施机关而讨论，其意义在于落实新环保法第60条以及第68条责任追究相关规定的执行，关键是依法划清“有批准权的人民政府”和“县级以上人民政府环境保护主管部门”在“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”案件中各自应当承担的责任，以及实现对行政管理相对人依法享有相关权益的法律救济（比如提起行政诉讼等）。

根据新环保法第67条，开展执法监督活动时，追究“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”责任，必须厘清有批准权的人民政府以及有管辖权的环保部门相互应当承担的各自责任。在笔者看来，如果属于有管辖权的环保部门未向有批准权的人民政府报告的，由有管辖权的环保部门承担全部责任；如果属于已经报告政府但不予批准或者不作出是否批准决定的，由有批准权的人民政府承担全部责任。

当事人不服“责令停业、关闭”的行政处罚决定，可以提起行政复议或者行政诉讼。批准处罚的人民政府以及作出处罚决定的环保部门作为共同被告。由于批准处罚的人民政府以及作出处罚决定的环保部门不确定具有直接的隶属上下级关系，也不确定处于相同的住所，因此，复议机关以及受理诉讼的法院有待法律解释予以确定。

环保部门落实相应措施

规章第8条中“由环境保护主管部门报经有批准权的人民政府责令停业、关闭”的表述，以及规章第18条中“被有批准权的人民政府依法责令停业、关闭”的规定，很容易让人产生歧义，将“有批准权的人民政府”视为“责令停业、关闭”的执法主体。

由于第8条省却“批准”两字，既是“报经”而非“报请”，语法上显得不通顺。尽管如此，还是会让人们理解为，“责令停业、关闭”应当是“有批准权的人民政府”实施。而第18条“被有批准权的人民政府依法责令停业、关闭”的表述，更是让人感觉到完全排除了“县级以上人民政府环境保护主管部门”在实施“责令停业、关闭”行政处罚中的执法主体地位。

由于之前所述，“责令停业、关闭”应当由“县级以上人民政府环境保护主管部门”实施（该结论基于对环保法第60条逻辑推断所获得的，并不具有强制说服力，权当个人学术观点），而环保部为环保法配套发布的规章作出与之不统一的规定，加剧了人们对法律认识的分歧。 从逻辑上判断，如果“责令停业、关闭”处罚决定书是由“有批准权的人民政府”直接作出，那么，根本不需要再规定“有批准权的人民政府”作出“批准”。由自己批准自己做出某种决定纯属多此一举！显然不是立法原意。

综合以上分析，环保法第60条规定的“责令停业、关闭”，应当由“县级以上人民政府环境保护主管部门”实施。但是，该部门实施责令停业、关闭又是有限的行政处罚权，实施前必须报经有批准权的人民政府批准。

人民政府实施层级管辖

要正确实施“责令停业、关闭”的行政处罚，必然要依据上述第二层含义中的规定，准确判定“有批准权的人民政府”。新环保法赋予执法主体有限的行政处罚权，是为了延续旧环保法的相应规定，并充分尊重客观现实。

但在笔者看来，这一精神无形当中把执法主体以及对应的监管对象划分出了行政层级，即环保部管辖“央企”，省（自治区）环保厅管辖省级企业，依此类推。而该级别的企业，由设立该企业的投资主体的行政级别确定。试想，省、市、县环保厅（局）如何能够直接向国务院报告，请求其批准责令辖区内的“央企”停业、关闭？

其实，实施需要报经批准的“责令停业、关闭”行政处罚主要针对的是国有企业、国有控股企业以及外商投资企业。因此，在环保系统内部需要按层级划分监管企业事业单位的领域（在地域管辖原则的基础上做出重要的补充），有必要区分“央属”、“省属”、“市属”和“县属”国有资产投资的企业事业单位，以及按批准设立外商投资企业的政府部门的行政层级，确定由相应级别的政府环保部门进行管辖，以利于向同级政府履行报批的程序。

由于民营企业的设立大部分不需要政府批准（某些特殊投资领域需要批准的除外），致使这部分企事业单位众多，很难区分层级管辖。因此，笔者主张，对所有监管对象，在遵循属地管辖原则基础上，作出例外规定，由环保部、省、市、县（区）环保部门共同协商划分国控、省控、市控、县控企业事业单位。（作者系环保部华南督查中心督查一处副处长）