抉择

黄慧诚

江南大桥横跨东江南北，桥下的东江干流沿北面缓缓流经中堂，桥洞中数十年如一日往来穿梭的运沙船，与江南大桥一同见证了中堂造纸业的辉煌与梦想。

2014年9月以来，中堂镇已有13家造纸企业相继关停，全市水乡经济区共有53家造纸企业关停。全市总计划退出54家造纸企业，余下1家未停产的企业获得市政府同意延长生产期限至2015年12月底。

54家造纸企业以中小型造纸规模为主，总设计产能为567.5807万吨/年。54家造纸企业的关停，将减排化学需氧量6624吨、氨氮209.2吨、二氧化硫15938.1吨、氮氧化物6581.7吨，分别占广东省下达东莞市“十二五”减排任务的20.2%、4.1%、37.9%、11.1%，为保护和改善水乡乃至全市环境质量立下“汗马功劳”。

53家造纸企业关停的背后，是政府强力治污、深入推进水乡产业转型升级的决心，是政府真金白银的巨大投入。截至今年9月底，东莞市财政局共拨付水乡“两高一低”造纸企业整治与引导退出首期奖励资金9.92亿元（占奖励总额17亿元的60%）！

53家造纸企业，近17亿元奖励资金，主动关停，自觉退出！如此大的治污力度，如此大的治污成效，足以在东莞乃至广东治污史上留下浓墨重彩的一笔。

昔日辉煌

——“造纸等于印钞票”

东莞市东糖造纸有限公司，在中堂镇13家退出造纸企业中“榜上有名”。这家实际设计产能只有3.39万吨的小造纸厂，在中堂造纸史上却“名头”不小，可谓中堂造纸业的“开山鼻祖”，见证了中堂造纸业的发展历程。

“最好的年代，是1995年以后，持续10多年时间。那时纸制品市场处于供不应求的状态，工厂没有库存的概念，有时都要客户先给钱再造纸。有人说，造纸等于印钞票。”

就在那时，理文造纸厂、玖龙造纸厂等一批纸业“大鳄”，也相继进驻东莞投产。2011年，中堂镇已有造纸企业28家，产值达105亿元，占全镇工业总产值的56%。整个珠三角纸制品年产量在1500万吨左右，东莞占了三分之二的体量。

“看，这是以前污水处理厂的旧址，占了整个厂区很大一块面积。”站在一片杂草丛生的土地旁，东莞市珠江特种纸业有限公司总经理、中堂镇造纸业协会会长陈树芬告诉记者，工厂建于2000年，年生产能力为12万吨，去年11月响应政府号召率先主动关停。14年间，污水处理厂在2003、2009、2012年先后进行了三次技术改造，以达到污水排放标准。“每年赚的钱，很多都投进工厂改造啦！”陈感叹道。

一旁的中堂镇环保分局副局长龚国干确认，在此期间，东莞造纸业污水排放标准确实经过较大提升。从最初执行的《造纸工业水污染物排放标准》（GB 3544-1992），到后来执行的广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB 4426-2001），再到现有造纸企业严格执行的《制浆造纸工业水污染物排放标准》（GB 3544-2008），其中化学需氧量、氨氮已执行特别排放限值表3标准，其余指标执行表 2标准。

天有不测风云。2008年以来金融危机带来的经济下滑，给东莞传统出口制造业发展带来严重影响，并殃及造纸业。为节约成本，一些小纸厂铤而走险，违法偷排、超标排污行为便时有发生。

“大量产能偏低的企业，对于中堂乃至整个东莞造纸体系来说，到底是潜力股还是软肋？”中国造纸学会秘书长曹振雷的发问，令人反思。早在2010年5月，在中堂镇现场考察时他就指出：“中堂造纸有三个1/3，其中1/3是先进水平，1/3是中等水平，1/3是低产能。中堂需要对1/3低产能企业进行技术改造，提升产能，如果不淘汰1/3低产能企业，就会影响到中堂造纸的整体发展。”

2013年年底，东莞水乡特色发展经济区发展总体规划（2013—2030）的颁布实施，让东莞造纸业发展迎来了新的契机。

根据总体规划，东莞水乡特色发展经济区将以水乡生态为基础，充分发挥水乡文化底蕴，积极探索水乡生态文明建设新路子，努力打造岭南传统文化与现代城市文明相融合的水乡特色发展经济区。规划实施方案确定了八项任务，其中第一项就是推进水乡特色生态系统的治理、修复、保育和建设，第三项是推进水乡特色产业体系建设。无论是生态系统治理还是特色产业发展，都把大力推进“两高一低”企业退出和落后产能淘汰工作作为一项重要内容。

“不破不立，边破边立。”2014年9月16日，东莞市人民政府办公室印发《东莞市水乡特色经济发展区“两高一低”企业全面整治与引导退出工作方案》（以下简称《工作方案》）。

根据《工作方案》，共有101家企业纳入引导退出计划，其中造纸企业54家。54家造纸企业总设计产能为567.5807万吨/年，化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等四项主要污染物排放量，分别占全市工业排放量的16%、15.8%、13.8%、6.7%。

艰难退出

——需奖励资金17.1亿元

2014年11月13日，东莞市珠江特种纸业有限公司成为中堂首个退出的造纸企业。谈起一年前“卖厂”的情景，公司老板、中堂镇造纸业协会会长陈树芬仍难掩心中的伤痛之情，这位年近五旬、土生土长的东莞本地人眼眶不禁有些湿润。

“心痛”的不止是企业，还有当地镇政府。其实，东莞淘汰的54家小造纸企业只是相对“小”的概念。平均每家造纸企业都有约10万吨/年的产能，每家企业每年的税收也有约300万元（合计约1.5亿元）。这些企业如果放在其他地区并不算“小”。但是，为了贯彻落实市委市政府的统一部署，为了水乡地区和东莞市长远、更好地发展，相关镇政府也只能忍痛割爱。

2014年9月19日，东莞市财政局、市环保局、市经信局联合印发《东莞市鼓励水乡特色发展经济区“两高一低”造纸企业提前退出奖励专项资金暂行管理办法》（以下简称《管理办法》）。根据《管理办法》，奖励范围为中堂环保专业基地外年审批生产能力在20万吨以下（不含20万吨）的包装纸生产企业和年审批生产能力在5万吨以下（不含5万吨）的生活用纸生产企业。企业必须在2015年3月底前完成申请手续，并在2015年6月底前完成停产。企业申请退出前一个周年处于正常生产状态（正常生产状态是指企业连续正常经营半年及以上，或开工满8个月。根据企业纳税凭证、电费清单、人员工资发放等确定）。按市环保局、经信局等市级部门要求整改、处于非正常生产状态的企业，由相关职能部门核准报经市政府同意后，可纳入奖励范围。

据介绍，提出“财政引导”，主要是考虑到引导退出工作，必然涉及相关企业和群体的切身利益，而且这些企业相当一部分是初期执行准入门槛偏低而通过合法审批进入的企业。这些企业发展壮大过程中，也对水乡经济区的发展作出了应有的贡献，对其适当给予一定的财政奖励，加快推动其存在污染的生产环节有序搬离，并采取有效措施扶持其转型发展，发展总部经济，有利于工作的稳妥推进。

《管理办法》也明确，对因“两高一低”造纸企业退出造成属地镇街税收留成减少部分，由市财政按退出企业2011～2013年度缴纳的各项税收镇街留成部分总额给予一次性补助。对因“两高一低”造纸企业退出造成镇村集体（镇属单位、社区、村民小组）厂房空置的，由市财政给予镇村集体（镇属单位、社区、村民小组）1年的租金补助，每平方米月租金最高补助不超过5元。需由业主单位提供与企业签订的租赁合同终止协议。

经初步测算，退出的54家造纸企业共可获市财政奖励资金约17.1亿元。2014年安排给东莞的国家节能减排财政政策综合示范城市中央奖励资金为2亿元，剩余的全部要由东莞市财政解决。

在实施有效奖励的同时，东莞市环保局进一步加大水乡环境监管执法力度，将专项检查、交叉检查和夜间突击检查的综合运用常态化，提高日常环境监测的范围和频次，通过环保严管措施，加快企业退出步伐。截至9月，累计对水乡经济区“两高一低”企业开展了指令性监测44家次，监督性监测102家次，发现超标排污行为10次；累计对水乡经济区“两高一低”企业开展了环境监察809家次，出动1938人次，发现存在环境违法行为24宗，立案查处24宗，整改完毕18宗。按照“堵疏结合、治旧控新、奖惩并举”的原则，综合运用“控、打、管、奖、引、督”等六大措施，打好引导退出攻坚战。

“水乡最大的“魂”就是水，只有把水文章做好了，整个水乡生态环境才有生命力。”2015年6月9日，在引导退出工作最关键的时刻，东莞市委书记徐建华来到了中堂等地调研。他指出，对于水乡“两高一低”企业，要旗帜鲜明地表明态度，不管遇到多大的阻力、多大的挑战，市委在水乡引导“两高一低”企业退出的决心不变、任务不改、标准不降。

路在何方

——“做强产业，并非做大规模”

“广东莞香粮食加工基地”——10月20日，记者来到原东莞市珠江特种纸业有限公司厂址时，几个工人正在拆换厂名，大门也换了方向。

这个做了十几年的造纸厂，将就地打造粮食加工基地，项目总投资1.5亿元，将建成日产300吨大米生产线，年仓储、深加工稻谷及大米10万吨。

东莞市委、市政府要求不仅要用最严厉的监管手段倒逼“两高一低”企业退出，也要用最人性化的手段去关心企业，积极帮助“两高一低”企业寻找出路，对就地转型的企业加强服务和指导。优先给予“三旧”的优惠政策，支持退出企业所在镇街、社区（村）与东实公司开展合作，探索推行市、镇、村、企业联合开发模式，通过土地入股等灵活多元的方式共同出资成立合作公司，对“两高一低”企业退出后的土地、厂房实行整体规划、统一开发、共同运营，构建科技含量高、资源消耗低、环境污染少的产业结构和生产方式，形成水乡经济发展新的增长点。

根据《工作方案》的规定，对于中堂造纸基地外年审批生产能力在20万吨及以上的包装纸生产企业和年审批生产能力在5万吨及以上的生活用纸生产企业，要按时完成工业燃煤锅炉特别排放限值提标改造，否则将列入下一步引导退出范围。

对于这条规定，包括理文纸业（年审批产能为210万吨包装纸）、玖龙纸业（年审批产能为454万吨包装纸）等大造纸厂都不敢马虎，不敢大意。各大企业都在加快工业锅炉改造，进一步提高了东莞造纸业整体污染防治水平。

对于中堂造纸基地内的企业，则要求中堂镇在2016年6月底前实现工业达标处理后专管收集排放、尾水达标处理和集中供热。两项工程预计总投资6.8亿元（排水专管2亿元，集中供热4.8亿元）。其中计划修建一条近10公里的排污管，将达标处理后的污水统一收集后输送至外海排放。

“尽管前期工作进度较缓慢，但我们仍在努力，加快推进中堂造纸基地“两个集中”建设。”根据龚国干介绍，当地镇政府正在努力加快造纸集中排水专管建设和基地集中供热工程建设。“若中堂镇无法按时完成造纸基地“两个集中”建设，根据《工作方案》的规定，则要在2016年底前引导基地内审批产能线下的造纸企业退出。”

“只是做强，不是做大。”东莞市环保局水乡环管办负责人张永聪指出，尽管在推进水乡特色产业体系建设任务中，也提出了要促进食品、绿色纸品、服装制造等传统优势产业转型升级，但必须是“产值上升，污染减少。”

因为东莞水乡特色发展经济区产业发展指引（2015年本）已明确规定，纸浆制造、造纸（包装纸、文化纸、新闻纸、生活用纸及纸板制造）都属于东莞禁止发展的产业。中堂造纸专业基地原则上不再接受新增和搬迁入园造纸项目，现有造纸企业不得增资扩产。