立法遗憾不容小觑

梁光源

修订后的新大气法应成为“史上最严”新环保法的细化和深化，也应当成为环保法在大气污染防治领域内的全面突破。但实际上，新大气法依然秉承了环境领域的部门法具有相对独立特性的传统，没有和新环保法进行更紧密的融合。

今年8月底颁布的新大气法将于2016年起正式施行，但它的出台并没有收获如新环保法一般的鲜花和掌声。

“因为平衡利益和观点弥合有难度，立法遗憾在所有的立法中都不可避免。”不少专家认为，最终版本的新大气法吸收了多方面的意见，比“二审稿”有较大改进。但不可否认的是，此次修法还是留下了一些遗憾。

公众参与并未单列一章体现

修订后的新《大气污染防治法》应成为“史上最严”新环保法的细化和深化，也应当成为环保法在大气污染防治领域内的全面突破。但实际上，新大气法依然秉承了环境领域的部门法具有相对独立性的传统，没有和新环保法进行更紧密的融合。特别是在公众参与的保障方面没有进行更进一步的衔接和突破。

“新大气法中，最令人遗憾的是对公民参与的重视不够。甚至不如去年4月修订的《环境保护法》，‘信息公开和公众参与作为单列的一章，以保障公民‘依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利”。公共环境研究中心主任马军在接受采访时向记者表示，原本期待新大气法能在新环保法基础上更上一层楼，但没想到反而“缩水”了。

检阅全文，不难发现，整本新大气法中，仅有第七条规定：“公民应当增强大气环境保护意识，采取低碳、节俭的生活方式，自觉履行大气环境保护义务”。

“在环境保护问题上，强调公民参与是因其有着不容忽视的特殊性。纵观所有环境污染事故案件，到最后基本都是社会公众为肇事企业买单。”业内人士指出，环境问题最大的特殊性就是少数人获利，多数人倒霉。污染企业是地方经济发展和财税收入的来源，而且权力可能会导致寻租现象，当市场和政府双重失灵的情况下，非常有必要引入公众参与制度。

当前，我国环保公众参与还是被动参与多，主动参与少，形式上参与多，实质性参与少。“公众参与的主要集中方式在末端参与，也就是说主要体现为，受到环境污染和生态破坏影响后才参与，对某事件的全过程参与较少，并且参与活动往往受到局限，缺乏公众参与的有效性和广阔性。”自然之友相关负责人告诉记者，之所以出现这种情况主要是，长久以来公众与政府之间缺乏信任，双方并不是在一个平等的话语体系里对话，更没有真正意义上的沟通。

纵观世界环境保护史，最初的推动力量均来自公众，没有公众参与，就没有环境运动。如今，公众参与已成为文明国度环境保护法则的题中之义，但我国仍然是以政府为主体，以污染企业为规制对象的单一化管控，将公众参与置于局外，公众光有履行义务的责任而权利阙如，显得不那么“合拍”。

“公众参与的部分还有待加强。”马军向认为，只有通过有效的社会监督，才会倒逼法律实施，倒逼企业产生减排压力。

此前，也有不少业内环保人士指出，加强公众参与制度建设，能够保证不同阶层、不同利益诉求的人在政策决策时，享有发言权，是环保社会治理创新的突破点。“大气法缺少公众参与这一章节，只能期待政府部门积极主动完善其相关制度建设，毕竟公众参与可以提升公众的环保意识和治理能力。一点一滴的参与终将为可持续发展注入源源不断的动力。”

机动车限行授权条款被删除

据了解，前两次审议修订的新大气法草案稿中，都规定了地方政府对机动车实施限行的授权条款，但三审稿中将机动车限行的条款删除，机动车限行未入大气污染防治法。

“法律委员会经研究，考虑到限制机动车通行的社会成本高，群众反响大，可以不在本法中普遍授权实施，由地方根据具体情况在其权限范围内规定。因此，删去了这一条款。” 全国人大法律委员会副主任委员孙宝树告诉记者说，新大气法删去了对地方政府可以规定机动车限行的授权，改为由地方根据具体情况在地方性法规中规定。

之所以删去对地方政府限行机动车的授权，全国人大法律委员会方面解释，有常委会委员、部门和社会公众提出，限制机动车通行涉及公民财产权的行使，可能违反《物权法》，应当慎重。目前一些地方作出的机动车限行，范围仅限于城市区域，如果授权给各级地方政府，范围太大，会影响流通，分割统一市场。

据了解，近年来，机动车限行措施在全国各地都有不同程度、不同形式的实施：2005年6月珠海市颁布《道路交通管理条例》禁止电动自行车上路；2005年12月南京市公安局交通管理局禁止外地中小客车、过境大客车和货车通行南京长江大桥；上海、杭州等地出台了包括“单双号限行”“限外令”在内的多种限行措施；自2008年奥运会期间实施的机动车临时性行政管理措施开始，北京市政府通过发布政府通告的方式，已连续6年采取临时限行措施；黄标车限行也达10余年之久。

“这些‘临时性的限行措施从效果上已持续多年，实际已具备常态化的功能。”广东省大气污染防治专家指出，“常态化”的临时限行措施自诞生之日就饱受质疑。

据介绍，目前限行的主要法律依据是道路交通安全法第39条，由交管部门根据道路和交通流量的具体情况采取应急措施，或为特定情况和事件中的交通限制措施。由于主体不适合，地方政府普遍援引旧的《大气污染防治法》第17条第3款作为授权依据，即“未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境保护行政主管部门规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。”

“新大气法回避了非重污染天气下机动车限行这一争议性问题。机动车限行授权条款的删除使得这些措施依然面临着‘师出无名的尴尬。” 业内大气污染防治专家向记者无奈的表示，删除这一条款后，并不意味着这些常态化的机动车限行措施会随之消亡。在今后地方可能会出现一些突然袭击、“朝令夕改”的临时性限行措施，不仅对人们出行造成诸多不便，还可能导致一些中小城市将地方环境执法义务、基础设施建设义务等通过限行转嫁给机动车使用人，不仅无益于城市拥堵问题的解决，还将进一步限制、削减公民的合法权利。

“若是能够进一步明确政府颁布限行措施的条件和权限，区别对待常态限行措施与临时限行措施，高排放机动车与低排放机动车，规范限行实施的范围和程序，常态性的限行恐怕更容易为人们接受。”