“单独二孩”政策引发的思考

陈敏君等

摘要：在计划生育国策40年来影响造就我国人口发展奇迹的光环下，伴随人口老龄化、男女性别比严重失衡等社会问题，“单独二孩”政策酝酿而出。文章通过大量文献阅读参考的形式，对自建国至今的人口政策进行回顾，并从社会结构变迁、人口对经济影响及生育观念转变三个主要角度分析了政策演变的原因，并基于此，引入社会工作的三大宏观方法对现行的人口政策如何更好的与社会成员需求结合提出了建议。

关键词：人口政策演變；社会工作宏观方法；生育观念

一、当前人口政策下的生育现状

通过过去40年来实行的计划生育国策看来，近年来人口出生率一直维持在极低水平，而我国在世纪初已进入老龄化国家，第六次人口普查数据显示60岁以上人口约占14%，即人口构成模型向“倒金字塔”转变。故2013年12月28日，全国人大常委会的第六次会议第十二次会议表决通过了《关于调整完善生育政策决议》，该决议表示，父母之间只要有一方是独生子女，该夫妇即可生育两个孩子。依据该政策，至2014单独二孩政策在20多个省实施。 旨在通过该政策的实施来调整我国的人口构成，缓解因老龄化带来问题。

二、1960年代来我国人口政策的变迁

纵观我国人口和生育政策的发展，大致可分为70年代前和70年代后两个阶段。70年代前我国的人口和生育政策并不明确，处于初步探索阶段。70年代后我国的人口和生育政策随着社会的发展变迁逐渐更新和完善。

70年代前，由于生产发展的需要，我国人口迅速增长。该发展趋势一直延续到60年代初期。直到大跃进失败，我国人口过多的严峻形式已经不容置否，且迫于三年困难时期结束后我国经济发展的缓慢，控制人口和节制生育的计划逐渐被提上政府议程。随即颁布《关于认真提倡计划生育的指示》的公告，在部分省县号召计划生育，但由于当时的政治环境使得计划生育的政策没有得到很好的实施，我国的人口发展又处于了盲目发展的状态。

而70年代后，先是70～80年代我国逐渐形成了限制人口增长的“晚、稀、少”政策。由于“文化大革命”的动乱，我国的经济逐渐下降，人口的数量与经济发展的不平衡使得本来尖锐的社会问题更加显著。随后集中在整个70年代，该政策被提到议程上，进行了不断地丰富，对控制人口增长起到了很大的作用，但是由于我国人口基数大，人口惯性依然存在，80年代后，我国人口出生率、自然增长率、总和生育率都有一定的增长。因此，独生子女”政策，即紧缩的一胎化政策在全国开始推行。

进入90年代，标志着我国的生育政策逐渐多样化和人性化。1991年5月，中共中央国务院根据现实的生育状况和人口数量提出了《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》。并对具体的人口数量做了预测。2001年12月29日颁发了 《中华人民共和国计划生育法》，使得原来的政策性规定更加法律化和规范化。2013年11月15日，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）在中共十八届三中全会被公布，该《决定》对我国计划生育政策的意义和进一步完善做了具体的分析和规定。[4] 该《决定》的颁布标志着我国的生育政策在21世纪进入了一个新的阶段，对我国今后的政策调整和完善起着十分重要的作用。

三、影响人口政策变迁的因素

自上世纪60年代来我国人口政策的转变，主要围绕70年代推行的计划生育政策作为中心。故主要围绕计划生育政策为主的人口政策为对象，分析前后影响其变化的因素。

（一）社会转型的宏观背景

自1949年新中国成立，标志我国从新民主主义革命时期过渡到社会主义革命时期；20世纪70年代后期则逐步进入改革开放新时期。由此可见，人口政策调整是伴随社会结构的调整而调整变化的。新中国成立初，人口的增长带来的问题能够被及时提供的就业岗位所掩盖，而在经历了三年自然灾害之后，我国人口又一次快速增长，此时国家人口与资源矛盾突出，人口的增长不能适应社会的转型，故在70年代后进行了生育政策的调整。

（二）人口快速增长对社会经济的滞后影响

建国初，因生产力的解放，促使了大批失业人群就业问题得到解决，这使得当局的政府部门产生了偏差的认知，认为只要发展生产力就能解决失业问题。对人口形成放任自由的态度，再加上传统的“多子多福”的概念导致人口增长的第一个高峰。而伴随人口的增加教育住房就业资源等问题频出，人口快速发展给经济发展带来的滞后的影响，使得当局国家领导者认识到需要制定相关政策限制人口过快的自然增长，故在70年代初期，成立计生领导小组、计生机构等，计划生育工作在全国启动。而在80年代推行的独生子女政策，使得计划生育政策得以完善。

而新世纪来，伴随我国迈入老龄化国家行列，自上世纪70年代初实行计划生育政策后，仅通过实施严厉的计划生育政策，我国人口发展模式实现了由“三高”向现代型的转变，实现了世界人口发展的奇迹。但是相同的这样的人口政策带来的结果也具有两面性，近年来就该政策的实施形成了功绩论和问题论两派。前者认为，计划生育为经济发展提供了40 年的人口红利。[5]而后者认为，40多年计划生育特别是30多年独生子女政策制造了一系列重大人口安全隐患和经济社会风险问题。[6]于是有了2013年来新出台的“单独二孩”政策对计划生育政策的修订。所以无论是在计划生育政策实施前，曾一度放开的人口政策，或是在当今社会因面临老龄化社会而重新调整实施的“单独二孩”政策，都体现出基于人口发展对经济的影响，而相应需要做出的人口政策调整改革。

（三）社会变迁带来的生育观念的变化

由传统的自给自足自然经济作为物质基础，儒家传统文化为信念支持，加之维护统治需要及传统继承制度上形成的“早，多，男”生育价值体系，逐步转变为围绕“晚，稀，少”的生育政策，形成的“晚生晚育，优生优育”观。

“单独二孩”政策的推出，正处于传统生育观念转型时期，传统联合家庭中，老一代祖辈与当前年轻夫妻生育观发生剧烈碰撞，如何在这样生育观转变背景下适当调整人口政策是给政府做好工作提出的新要求。

四、社会工作视角下新时期下人口政策改进的政策建议

（一）基于改变生育观念的一般建议

当前国内研究成果中提到的建议主要从以下几个方面切入，一方面强调依然要坚持国情的推进计划生育的国策。同时，政策的调整也应结合实际，不同地区不同条件的处理，因为我们的人口分布是不均匀的，因此人口政策不搞“一刀切”。具体又包括完善教育制度、收入分配制度社会保障制度等。而针对人口老龄化所带来的问题，通过建立完善的养老体制和社会福利制度与完善养老资金投资渠道等。在生育观念方面，强调加大宣传作用，从宏观层面营造“男女平等”的观念氛围。禁止进行胎儿性别鉴定，提高社会经济水平，尤其加大对农村地区的经济建设，通过改善生活物质条件，来影响原先根存于农村的生育观。

（二）社会工作宏观方法对人口政策调整的介入

宏观社会工作亦称做社会工作宏观实践，是指在机构和社区内引导积极的社会变迁的相关专业活动。主要包括社会政策、社会工作行政及社区工作三个方面，前两者的服务对象是机构而非直接的案主，又被称作间接工作方法，而后者的工作项目也来源于社会政策，同时需要借助社会工作行政的技巧进行实施。

1. 社区工作方法层面

社区教育主要是通过社区家庭教育模式在社区的婚育年龄成员间开展服务活动，它相信每个人都有学习和提高生活的能力，在社区中，工作者完全承担倡导者，组织者和各种教师的责任。对于新时期提出的人口政策，同时针对这一婚育群体当前的需求，包括结婚生子及接下来的教育抚养等，为了更好的使这一群体的需求在政策范围内得到更好的满足，社区工作者通过具体的在社区内进行政策教育的倡导，组织社区内成员进行“单独二孩”等最新人口政策的讲解分析并与社区成员进行分享讨论，使得适龄婚育的群体能够全面把握政策动态，并在政策许可的范围内进行生育，树立正确生育观。

此外，在社区教育的过程中，针对社区成员的“学习反馈”，社区工作者及时的进行整合，同时向上级组织反馈社区成员针对政策中的新要求，以此向外倡导政策的修订与完善，即实现人口政策与居民需求的充分结合。

2. 社会工作行政层面

是指将社会政策转换为社会服务的过程，具体到社会工作机构即通过一系列管理活动，保证机构的高效运转，输出有效社会服务的过程，其直接服务对象不是案主个人而是社工机构。

（1）政府层面的社会工作行政

是政府的社会福利主管部门按照社会福利的政策和法律，在他们的领域的各种技术和策略的使用工作中，解决、预防和治疗社会问题。在人口政策方面，各省、市、区政府的民政部门积极落实中央政策的工作内容，注重因地制宜，促进各地区的人口政策科学、有效的落实。

（2）机构层面的社会工作行政

承接政府层面的社会工作行政工作，就机构所在区域，明确辖区内符合政策要求的服务对象范畴，并制定服务方案及服务标准，进一步组织相关人员对有需求的服务对象群体开展具体微观的社会工作服务，包括开展互助小组、个案访谈等。

同时，在针对人口政策的实施方面，机构本身要注重发展一套计划以建立和维持有效的社区关系，以促进具体服务的开展。此外在服务开展中要进行预算与设施维护，以及对服务成效进行总结评估，以提升服务质量，给相关部门及利益群体以交代。

3. 社会政策层面

（1）公共医疗卫生政策方面

具体包括公共卫生及医疗服务两个方面，针对符合“单独二孩”政策的夫妻，在政策方面进行倡导维护其权益，特别是在生育二胎过程中可能面临的相关医疗服务及生育后“第二孩”的医疗服务两个方面。促使建立新人口政策的配套服务政策。

（2）公共教育政策方面

同样的，政府有必要加大公共教育投资力度，确保新生人口能够接受充分的基础教育，同时设立完善的高等教育体系，培养成有利于社会发展的人才。

（3）针对专门人群的社会政策体系方面

当代国际上的社会政策体系多以普遍的社会大众作为服务对象，其中涉及特殊的服务对象又主要是“老幼残妇”等这些群体。而伴随“单独二孩”政策的推出，选择响应政策生育二胎的这一群体，可以作为新的“特殊人群”进行社会政策的保护。

五、結语

当前实施的“单独二孩”政策，是基于社会经济发展、老龄人口的增加及社会成员生育观发生转变等多方因素的作用，作为实施40多年国策的计划生育政策，这一政策作为它的补充，尝试解决旧的人口政策带来的出生率严重下降、出生性别比严重失衡等社会问题，其中不可避免的存在不足之处。而作为新世纪社会治理领域的新秀，社会工作在人口政策领域也同样能够发挥不容小觑的作用。

参考文献：

[1]张翼.中国人口控制政策的历史变化与改革趋势[J].广州大学学报（社会科学版），2006（08）.

[2]国家计划生育委员会.计划生育文献汇编（1981～1991）[M].北京：中国民主法制出版社，1992.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）http： //news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[4]《人口与经济》编辑部.以贯彻落实中央《决定》为新机遇和新起点努力开创新时期——全面解读中央《决定》[J].人口与计划生育，2007（02）.

[5]徐俊，风笑天.独生子女家庭养老责任与风险[J].人口与发展，2012（05）.

[6]朱秋莲.建国以来党的人口生育政策变迁研究[D].长沙：湖南师范大学，2013.

[7]马小红等.中国人口生育政策60年[J].北京：北京社会科学，2011（04）.

（作者单位：南昌航空大学）