土地流转中的粮食安全问题

李付良

从粮食安全、农业现代化（或农业产业化）的角度，审视当前土地流转过程中“非粮化”问题，进行多重因素分析，探讨土地流转，寻求粮食安全的线路和制度选择，进而从政策、理论及可操作的层面提出问题解决之道。对当前农村土地流转

提供理论支持。

“民以食为天，农以粮为本”和“无粮不稳，有粮不慌”是古往今来人所共知的道理。特别是我们这个泱泱人口大国，更应把保证粮食安全作为不可动摇的国策，作为农业工作的重中之重。因此，长期以来党中央、国务院高度重视粮食安全问题，为严格控制耕地红线采取了不少举措，为推广良种良法提高粮食单产给予了不少投入，并取得了很大成效。但是近年来，随着农村改革的不断深入和农村经济增长方式的转变，出现了一些挑战粮食安全的新问题，如当前正在全国迅速推进的大规模的农村土地流转就存在影响粮食安全的隐患，必须引起人们高度关注。

土地流转存在严重的“非粮化”问题

日前，河南省地方经济社会调查队发布的一份报告显示，河南省一般农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例从2010年的43.7%上升至目前的60%。

2013年4～8月，西北农林科技大学“粮食主产区土地流转的现状及机制构建”课题组曾对河北、河南、山东、安徽四省的土地流转进行了深入调查。结果显示，这四个粮食主产省土地流转的“非粮化率”达61.1%，且流转规模越大，“非粮化”倾向越明显。

虽然国家近年来加大了对粮食种植的鼓励扶持政策力度，但粮食作物与果蔬等经济作物相比，经济效益仍然处于劣势。总的来说，我国耕地质量是不断降低的，种粮成本不断提高。为什么土地会非农化、非粮化？就是因为经过多次流转后，成本很高，不得不非农化、非粮化。据我粗略了解，一亩地粮食平均利润270元（5种粮食），一亩地蔬菜平均收入3940元（9种蔬菜），再加上一亩地1000元左右的流转费，种粮食是亏本的。由于土地转入的成本很高，必须有收益，才能获得一定的利润空间。种药材、特色农产品，有利于农民增收，但却威胁到粮食安全。农民和企业家更关注的是个人利益，而粮食安全具有深刻的国家战略意义。

保障种粮农户利益，积极引导土地流转

随着城镇化不断加快，农民进城务工越来越多，如何解决“谁来种地”问题，为什么现在农民都不愿意种粮食，因为粮食价格太低。

糧食具有社会属性和商品属性双重性质，要坚持一手抓市场的基础性作用，一手抓政府的支持保护和宏观调控。一方面着力培育一个统一、规范、有序、对价格反应敏感的大市场，让农民根据市场需求，主动调整粮食结构，推广应用高产、优质、高效技术和良种，实行定向生产。另一方面，充分发挥政府的调控作用，适时矫正市场缺陷；在现有政策基础上，采取更加倾斜的措施，以主产区为重点，加大支持力度，让种粮农民有利可图，得到更多实惠。

在土地充分确权的基础上，按照依法自愿有偿的原则，引导土地承包经营权向生产经营能手集中，大力培育和发展种植大户和家庭农场；加强土地承包经营权流转的管理与服务，建立和健全农村土地承包经营权流转市场，健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度；鼓励新型经营主体与农户建立利益联结机制，探索推行租金动态调整或土地入股保底红线等办法。

加强政策引导，鼓励国有粮食企业积极参与

土地流转引发的土地规模经营激活了高效农业的发展，不少企业和土地受让业主一般都选择发展药材、水果、蔬菜、花卉苗木以及特种养殖等效益好的、市场前景好的优势特色产业和产品，造成了耕地的大量流失，进而对粮食产量带来了不利的影响。

国有粮食企业主动参与土地流转、建设生产基地，有利于确保耕地的“粮属”性质，对保持粮食产量规模、从根本上保障国家粮食安全具有不容忽视的作用。加快农村土地流转是大势所趋，国有粮食企业应当适应这种形势，充分利用从中央到地方各级政府鼓励土地流转、发展现代农业的有利契机，积极主动参与土地流转，建设粮源生产基地，在提升粮源掌控力度、完善发展产业链的同时，推动农业现代化，服务经济社会“三化同步”发展。

注重粮食生产领域调控，维护粮食市场稳定

目前粮食宏观调控政策体系着重于流通领域调控，如粮食的托市收购、临时收储等，而生产领域则缺少调控政策。在粮食生产宏观调控中，应引入政府种植计划概念。比如小麦每年需要产量多少，需要多少种植面积，将此目标任务层层落实下去，落实到地块上、农业合作社上，并给予相关补助。并适当引入调控机制，将制度设计和家庭农场相结合，按照种植面积来实行补助，将补助和种粮相统一。

关于粮食生产调控政策，政府对主要农产品事先安排计划性种植规模及面积，在粮食生产区的各省、区、县公布并分配计划指标。通过生产者与政府部门的沟通，引导农民参与。对参与计划的生产者给以有针对性的生产补贴，其他未参与生产调控计划的生产者则可以自主决定种植品种，但不能享受政府补贴。政府可以通过调整计划面积和补贴额度，确保供与求在可控的范围内，利用补贴的高低实现种植计划的落实。当生产者的种植意愿过强时，政府可适当减少计划面积或调低补贴标准，当生产者的种植积极性偏低时，政府则可以适当扩大计划面积或调高补贴标准。

明确土地流转的战略定位，保障粮食安全的可持续

保障粮食安全的可持续就要摸清耕地红线、粮食红线和生态红线，把粮食安全目标逐省逐市进行分解，把粮食生产指标分到各个省市，实行国家调控，省统筹、市协调、县落实、乡兜底，重点扶持发展四类新型农业经营主体，种粮大户、家庭农场、专业合作社、农业企业，构建粮农增收和粮食增产双重目标导向的粮食生产支持保护体系。

（作者单位：中共开封市委党校）