关于区域限批的文献综述

作者简介：边凌飞（1992-），女，汉族，河北唐山人，硕士研究生在读，河北经贸大学法学院，研究方向：环境与自然资源保护法。

摘要：区域限批制度作为一个新兴的制度，从开始出现至今已经在环境保护领域中发挥了重要的积极作用，有效打击了地方保护主义，对促进区域经济、社会与环境的和谐发展具有重要的意义。本篇文章从区域限批的相关概念、特点、法律性质、如何进行完善等方面进行法律解读。

关键词：环境保护；区域限批；制度构建

一、区域限批问题的来源

2007年1月10日，从国家的角度，我国首次启用了环评区域限批制度。河北省的唐山市、山西省的吕梁市、贵州省的六盘水市、山东省的莱芜市4个行政区域和大唐国际、华能、华电、国电4大电力集团的所有建设项目均被停止审批，并且国家环保总局还建议要追究对相关的责任人员的行政责任。区域限批制度是我国所实施的最为严厉的一次环境保护的制度。

二、区域限批问题的基本理论

（一）区域限批的定义

区域限批，我们国家环保部的权威解释是，“指的是如果一家企业或一个地区总是出现违反《环境影响评价法》和《环境保护法》的情况，环保部门有权停止审批相关企业或行政区域境内除循环经济类项目之外的所有项目，直到它们的违规项目彻底整改的一种法律制度。”它包含了以下的几点要素：首先，造成区域限批制度发生的原因是存在着严重的环境违法行为。其次，企业或者地区发生环境违法行为进行区域限批的最后结果就是将新建项目停止审批。再次，实施区域限批的范围主要会是在一定的行政区域、一定的流域或者说一定的行业和大型企业。在此我所表述的区域限批认为是广义的区域限批。最后，持续的时间上来说，可以说区域限批制度是暂时停止或者说在一定的时间内停止如一个月、三个月等，有的甚至永远不能停止，因为达不到整改的目标。

（二）区域限批问题的特点

1.区域限批制度具有临时性。根据《办法》第二条内容可知区域限批制度不是终局性的，被限批的对象仅在一定时期内被暂停审批。如果一个被限批的区域能够达到污染物的控制指标，使环境恢复的比较好就会解除限批，相关的环保主管部门就会通过依职权或依申请等方式解除对该区域限批的决定，会继续对该区域的相关项目进行审批，使之恢复正常。

2.区域限批制度具有强制性。强制性是法的本质特征之一，该制度的强制性是区域限批实施主体也就是相关的环保部门行使区域限批制度的重要基础。一旦一个区域发生了区域限批的情形，相关的环保部门就会采取措施对被限批者做出暂停审批相关项目的决定，而且这种决定是具有直接强制性的。直接的强制性才能保证相关的环境部门更好地实施区域限批制度。

3.区域限批制度具有“连坐”性。可以说区域限批的连坐性是该制度最显著的特点了。连坐性的意思是一个或一批企业违反环境的相关法律法规，那么这个地区或者企业的相关的生产项目都会受到影响，使新建的项目得不到审批再生产就会受到影响。所以这个企业就会连累到当地的政府机构，老企业连带新生的企业，老项目连带新项目等都会受到抑制和影响。

4.区域限批制度的生态补偿性。区域限批制度是一种政策性生态效益补偿，区域限批制度通过使现在的限批的地区或者企业停止侵害环境的行为而且还连带的停止对该地区或者该企业其他新的项目的审批，迫使该地区或者该企业迅速投入治理，这样对环境对生态问题的解决都有重要的意义。

（三）区域限批问题的法律性质

1.区域限批在行政处罚的范畴之中。一些学者认为区域限批属于行政处罚，这种观点主要是区域限批实施后产生的结果来看的，主要是认为区域限批是使某区域或行业承担不好的法律后果，因此，认定区域限批制度是行政处罚。“从广义上来讲，拘留、惩罚、吊销或扣留许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政行为也都是属于行政强制的。”学者曹树青在《区域限批制度的法律解读》这篇文章中是这样说的。他认为区域限批制度的实施就是为了要惩罚那些污染严重的企业或者地区，保护生态安全，促进生态平衡，进而促进环境友好型社会的发展。

2.区域限批在行政许可的范畴之中。这种观点的学者更多地从手段上来着手审视区域限批制度，他们会认为区域限批是通过相关部门进行行政许可的方式，通过不予审批新上项目等手段达到环境保护的目的。所以，区域限批是行政许可。如谢振敏律师就认为区域限批制度是环保部门对于行政许可权的滥用。

3.区域限批在行政强制执行的范畴之中。这种观点则是从目的角度去进行理解的，持这种观点的学者认为区域限批的目的还是为了更好地让地方政府、企业去认真的执行环境法律法规制度从而达到保护环境的目的，因此他们认为，区域限批的法律性质是行政强制执行。

4.区域限批是一种抽象行政行为。对于这一观点，我搜集相关资料发现了在《“限批”的合法性探析》一文中蒋莉与白林提出“区域限批”的性质应当归属于抽象行政行为。他们认为对区域限批这个政策具有反复适用性的特点因而提出了这一观点。这个提法是最为少见的，因为在现实生活中区域限批试用的范围是非常小的，他所针对的仅仅是一些污染严重的地区或者企业，所以我认为他并没有广泛的适用性，所以这个观点我是特别不支持的。

5.区域限批是未型式化的行政行为。对于区域限批制度是一种未型式化行政行为，这个观点最早是由德国学者施密特·阿斯曼教授提出。现在很多的学者同意这个观点。首先，我国的相关法律并没有对区域限批制度作出比较完善的详细的规定，所以区域限批制度可以说是未法制化的行政行为，未法制化的行政行为其实也就是未型式化的行政行为。我国有关区域限批的一系列规定只是在一些地方性的法律法规中有所涉及。其次，未型式化的行政行为是一个过度的阶段，因为区域限批制度是要从未法制化向法制化转变的。最后，未型式化行政行为是具有临时性的。因为区域限批制度本身就是具有临时性的，一旦限批的企业或者地区达到一定的条件就会解除限批。

三、对我国区域限批制度的完善

（一）我国区域限批制度法律体系的健全

区域限批制度一般是散见于一些地方的法律规范之中，2007年之后国务院颁布了《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，但是我们不难发现其效力较弱。因而，健全我国的区域限批制度的法律体系，完善区域限批制度法律规范是特别重要的。首先，我们要实现同步式立法，争取把改革、发展的重要的决策与立法问题有机的联系到一起。第二，要重视区域立法问题的公开化问题。第三，将区域限批制度完善起来，使之增加到《大气污染防治法》、《近岸海域环境功能区管理办法》等相关的环境污染防治和自然资源保护法律体系当中，使之得以完善。

（二）对环境行政管理体制的改进

区域限批的措施在地方实施时会有受阻的现象，其重要原因是由于在环境执法中受到地方政府的干预过多。区域限批现今的决策主体主要是各级环境保护行政主管部门。如果地方环保部门不能被国家赋予充分的权力，区域限批真的没有办法稳定地发挥其作用。我认为可以对区域限批的制度实施垂直化的行政管理体制，这样就可以免受或者少受地方政府的控制。

（三）促进公众参与，增强环境执法的监督力量

实际上，区域限批制度是環保部门对行政权力进行的最大化的运用，是环保等相关部门针对违反环境法规的企业及地方政府在万不得已的情况下所使出最厉害的方法。但是区域限批制度也是有极大的局限性的，这就表现在监督的方面，监督的力度不强。我认为应该运用人民群众的力量，他们才是环境污染的最最直接受损人，只要经过适当的宣传，人民群众是有动机也敢于与违反环境法规的现象作斗争的。我们要让群众加入到区域限批的决策中，让他们了解政府的相关信息，充分的认识到现在环境问题的严重性。这样凭借当地的居民、当地的环保社团以及其他组织的力量可以更好地去发现当地存在的问题，这样能及时解决，及时的适用区域限批制度。（作者单位：河北经贸大学法学院）

参考文献：

[1]成华；环境保护导向下的中国区域限批政策研究[D]；东北财经大学；2007年

[2]曹树青；区域限批制度的法律解读[J]；西部法学评论；2009年02期