美国底特律破产与我国地方债风险控制

秦海林　马雪娇

摘 要：2013年12月18日，美国底特律正式申请破产保护。我们能否从此得到一些启示，应对我国地方性债务可能引发的风险？我们认为：通过适度调整央地两级政府的偿债关系，加速推进财税体制改革、加强地方债各环节的监管，拓宽地方政府融资渠道、构建财税税源多元化体系，增强债务风险防范意识，提高地方政府偿债的综合实力，才能有效地将我国地方性债务风险限制在可控范围之内。

关键词：底特律破产；地方债；风险控制

2013年6月，国家审计署公布的第24号审计公告显示，截至2012年底，被审计的36个地方政府本级政府性债务余额已近3.85万亿元，比2010年增长12.94%，偿债压力加大。12月5日，美国底特律的破产保护申请获得联邦法院批准，原因是地方政府无力偿付已到期债务，且无法与债主达成债务重组妥协。那么，能否从底特律债务危机事件得到一些应对地方性债务风险的启示，值得我们深入思考。

一、底特律破产带来的启示

过去30年中，美国申请破产的地方政府近250个，2008年金融危机爆发以来，有“汽车之城”底特律的支柱产业也因受到金融危机的冲击进一步萎缩，导致政府债台高筑，最终走上了破产之路。底特律从债务危机到破产的历程，能够给我们带来如下几点启示：

（一）提升偿债能力是地方政府规避债务风险的基本途径

举债是城市经营发展的重要方式，但一旦遭遇经济危机，政府的偿债能力则直接决定着城市能否有效规避债务风险。底特律经济80%依靠汽车产业，对单一产业的过度依赖使其财政收入结构单一而脆弱，抗风险能力差。美国制造业竞争力下滑的长期态势与金融危机的破坏力相叠加，导致近年来底特律财政收入稳定性失衡，税收收入大幅下降，偿债能力逐年变弱。2011年6月至2012年6月，底特律财政总收入为23.02亿美元，同比下降6.91%。除赌博税保持增长外，包括房产税、市政个人所得税和州政府共享税等主要税收收入均呈下降趋势。财政状况的持续恶化，偿债能力的日益削弱，最终使得底特律已无力偿还逐年到期的高额债务，走向申请破产之路。由此可见，摆脱单一财政税源，才能提升地方政府偿债能力，从而规避债务风险。

（二）增强债务风险控制意识是地方政府合理举债的有效保障

地方政府债务风险控制意识的强弱，极大地影响着地方债务规模与增速的合理性。很显然，底特律没有意识到单一财政税源所带来的结构性债务风险，其债务规模庞大且不断攀升，在此过程中底特律缺乏有效的预警及防控措施来及时控制住债务增长。随着底特律产业下滑，失业率上升，财政税收大幅减少，2012年实际财政赤字规模达到3.43亿美元。持续的财政赤字使得底特律债务规模庞大，2012年6月至2013年6月，底特律市长期债务从149.9亿美元攀升到182.5亿美元，债务增速远超财政收入增速。以此为鉴，地方政府应未雨绸缪，增强债务风险控制意识，及时调整产业结构，顺应市场经济规律，从而将地方债务规模和增速控制在合理区间。

（三）理清政府间债务关系是规范地方政府举债行为的重要前提

当底特律提出破产保护时，美国联邦政府以及密歇根州政府并没有立即施以简单的财政援助。因为丧失偿债能力的底特律面临的是财政破产而不是政府职能的破产，虽然可能失去一定的政府信誉，但从全局来看，联邦政府和州政府并未受到太大冲击。这主要源于美国实行联邦制，政府间债务关系较为清晰，地方政府对其财政管理具有相对独立性，必须为其举债行为承担责任。尽管中国与美国在政治体制上有很大不同，但在处理当前不断扩大的地方政府债务问题时，这种上级政府不干预下级破产的理念具有一定启示意义，理清政府间债务关系，有利于合理规范地方政府举债行为，规避可能出现的债务风险。

二、当前我国地方债务面临的风险

底特律破产是地方债务风险失控的前车之鉴，值得引以为戒。当前我国地方政府债务问题已浮出水面，如不能有效防范和控制这其中蕴含的风险，将引发更为严重的后果。

（一）地方政府财政收入与融资渠道单一，将加大地方政府偿债能力下滑的风险

与底特律类似，我国不少城市均存在依靠单一产业增长极带动区域经济发展的现象。虽然在短期内爆发式的单一产业能促进了地区GDP量的增长，但从长期看GDP的质无法保证，特别是当前的土地财政成为很多地方政府的主要甚至是唯一财政税源。另外，由于我国地方政府很多财政管理权限不是独立的，地方政府自行发债尚处在试点阶段，融资渠道相对单一，从而导致许多地方政府财政状况不佳，偿债能力堪忧。2012年底被审计的36个地方政府中，16个地区债务率超过100%，20个地区偿债率超过20%。由于土地出让收入增幅下降、部分地区二级公路收费的取消，以及部分融资平台公司资产质量较差等因素，致使地方政府的偿债能力日益削弱。随着3年期、5年期的短期债的到期，地方政府将面临巨大的偿债压力。

（二）举债监管机制不健全，将难以遏制地方举债的无序化势头

由于中央政府对地方政府监管过程中存在信息不对称，地方政府的举债行为缺乏有效的监管机制，同时，债务管理制度也不完善，倾向于选择易于通过审核、风险性更大的项目进行举债，甚至一些地方还存在违规担保、违规融资、改变债务资金用途、债务资金闲置等问题。2012年底，36个地方政府中仍有8个尚未出台政府性债务管理规定，13个尚未建立政府负有偿还责任债务的举借审批制度，19个尚未编制债务预算或债务收支计划，24个尚未建立债务风险预警制度。由此可见，地方政府举债监管的缺位，将加大地方政府债务无序发展的势头，可能导致地方政府举债过度、债务规模急速膨胀的恶果。

（三） 央地政府间偿债关系模糊，将增大局部风险转化为全局危机的可能

1994年分税制改革以来，中央政府财政收入快速增加，但也在一定程度上削弱了地方政府的财政权力。央地两级政府间的事权划分并不十分清晰，在很大程度上，地方政府承担了对区域稳定、经济发展以及公共服务的大部分财政支出。虽然2011年10月，财政部印发了《2011年地方政府自行发债试点办法》，允许上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，以缓解地方政府的债务问题，但仍由财政部代办还本付息，即中央政府仍是债务的最终偿还人。央地政府间财权事权不匹配，导致两者偿债关系的模糊化。换言之，一旦地方政府面临严重债务问题，中央政府必然进行财政支持。如果局部债务问题多点并发或周期拖长，中央政府财政负担将不断加大，长此以往，局部债务问题有可能演变成全局性的债务危机。

三、逐步化解我国地方债务风险的几点建议

（一） 构建财税税源多元化体系，增强债务风险防范意识，提高地方政府偿债能力

第一，优化产业结构是构建财税税源多元化体系，提高地方政府偿债能力的关键手段。地方政府应结合区域资源特色，积极培育战略性新兴相关产业，大力发展第三产业，打造新的经济增长极，扩大地方政府税源，改变过度依赖土地财政偿还债务的现状。第二，增强债务风险防范意识。地方政府应顺应产业发展规律，正确处理地区经济发展承受能力与债务风险的关系，使地方性债务保持在合理水平。同时，增强地方政府领导干部的债务风险防范意识，努力健全政府债务的良性循环机制，有效增强防范和化解债务风险的能力。通过扩大地方政府税源，构建债务风险防范体系，最终提高地方政府自我偿债、抵御危机和风险的综合实力。

（二）加强地方债各环节的监管，拓宽地方政府融资渠道

第一，完善地方政府对债务的管理机制，创造良好的法律、政策和市场环境。其一，加快立法进程，更多地运用法律手段来指导和规范不良资产的处置行为，推行地方政府债务信息公开制度。其二，建立健全地方政府债务偿还紧急应对机制。一方面，

要建立地方债务偿还风险预警机制，合理评价政府的偿债能力，设定符合经济发展的债务安全底线；另一方面，利用资产管理公司等金融机构多样化且灵活的处置方式，并建立财政偿债基金与地方债信用评级制度，加强对地方政府举债的监管。

第二，规范地方政府投融资平台。完善的金融市场可以对地方政府融资提供必要的约束，有效监督地方政府的融资行为。大力发展产业投资基金，将地方债市场纳入到资本市场中进行统一管理，从发行到交易都采取市场化手段；不断完善地方政府投融资决策机制以及项目的管理方式；建立地方政府投融资预算约束机制等措施，形成一套完备的地方债运行管理机制；从外部加强地方投融资平台举债的监管，将地方政府债务控制在合理的范围内。

（三） 适度调整中央与地方的偿债关系，进一步推进财税体制改革

第一，适当放宽中央政府对地方政府的财权管制，做到财权与事权相匹配。用财权保障地方政府的事权，以降低地方政府对借债过度的依赖。适度调整地方与中央政府在各项税收中的分配，扩大地方政府的税种选择权、税率调整权。第二，增强转移支付在化解地方债务中的作用，完善转移支付制度。根据各级政府职能、财政收入、公共支出的标准与需求来决定转移支付的具体实施方案，提高一般性转移支付的规模和比重。第三，将政府偿债能力纳入地区政绩考核体系，明确责任，避免官员因政绩而倾向于“面子工程”的投资。当财税体制改革进行到一定阶段时，适时引入破产机制，以实现财务重组。加强对地方政府的硬预算约束，减少中央政府的隐性负债，遏制地方政府产生道德风险。（作者单位：中国电子信息产业发展研究院）

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