我国土地资源管理体制中的存在问题与对策研究

菅野

摘 要：伴随着工业、房地产行业、商业、服务业等发展，我国的地方经济对土地的依赖程度有增无减，逐渐形成了一种土地财政经济模式。地方政府依靠“卖地”维持经济发展速度、养活庞大的公务员群体，不健全的政绩考核制度、疏漏松散的监管体系、垄断式的土地市场模式使得“城市土地”陷入了依靠扩张换取增长的怪圈。本文就土地资源管理存在着诸多的问题进行了分析，并提出相应对策。

关键词：土地管理 体制 问题 对策

近年来，我国经济高速发展，多方面因素不仅造成土地这一非可再生资源急剧减少，而且价格也成倍上涨。最近几年，国家又出台了相关土地政策，加强对土地使用的监管，地方发展与土地之间产生了不可避免的矛盾。在现有基础上进行机制创新，才能有效的缓解城市发展与土地的矛盾，实现经济的良性运行和社会的协调可持续发展。

一、当前城市土地资源管理存在的问题

1.土地管理未实现占补平衡

所谓占补平衡指的是对耕地进行管理开发的负责人，需要开发多少土地，同时就一定要开垦出相应的土地并对其质量进行保证。但很多的土地开发人员往往偷工减料，为了获得建设项目的审批文件，并继续获得占用地扩充，--般很少对补充耕地具有的质量进行考虑而是随意的对土地进行开垦所以致使所开发的土地很难满足征用土地质量的要求从而严重的影响着土地生产能力。此外还有一些土地负责人边开发整理边抛荒油此一来既对原有土地资源产生了很大的破坏还会致使开发资金出现浪费。

2.土地管理为满足可持续发展

可持续发展是指从长远利益着手在对土地进行开发利用的过程中，不仅要符合现代人需求，还不会对后代人对其具备的需求能力进行损害从而对土地持续发展进行保证。但是土地开发需要大量的投资而且投资的周期比较长很多的开发人员往往急功近利，随便的缩短投资周期，降低投资力度很少对被开发区域的生态环境以及环境因素的适应能力进行考虑，使当地的生态平衡受到严重的破坏。例如在对土地进行整理开发的过程中只对政府文件中显示的土地整改而没有充分的对山坡与河流等生态环境规划情况进行考虑就会致使该区域的环境受到严重的破坏从而出现严重的资源浪费情况。

3.“双轨制”土地管理滋生众多问题

双轨制土地管理主要是指：第一，按照土地有偿使用制度，对土地资源资产出让、转让进行的管理；第二，沿用原有管理体制，针对划拨使用的土地资源资产所实行的管理机制，这种城市土地资源管理模式在运行过程中产生了以下问题。首先，各利益全体（小群众集体、地方政府、事业单位、企业、个人）等在国家法律之外进行大量的土地隐形交易，导致国有土地资源严重流失。其次，引发土地寻租，滋生腐败。地方政府拥有对土地拥有无可争辩的支配权，领导无论于公于私，都可以通过强制行政力划拨城市土地使用权，整个利益链条中必然产生腐败。最后，造成国家对土地调控的效果不佳。土地管理制度自身存在的问题没有解决，给“上有政策、下有对策”的出现创造了条件。宏观调控被变相的“绑架”，国家难以从市场上获得真实有效的土地信息。

4. 城市发展缺乏合理长期规划造成土地资源浪费

城市规划是城市发展的前提条件，科学、合理、正确、长期的规划不仅能够促进城市市容市貌的改变，而且对于改善人们生活环境、协调各个行业的持续发展提供优质条件。国外一些著名的城市，如纽约、伦敦、巴黎等无不是精心规划历经百年而不衰，但是中国的城市规划是在行政干预的基础上完成的：第一，为了提升业绩，地方政府在没有科学论证规划的基础上，盲目的招商引资、大上项目，导致城市土地资源不合理的开发利用，浪费严重；第二，官员的升迁影响城市土地应用，地方领导在位时间较短，主政期间进行规划建设。当其离职时，新领导会推翻原有法案重新规划，这就造成了“你方唱罢我登场”的混乱局面，城市土地资源浪费也是顺理成章。

5. 城市土地市场规范不健全

我国的城市土地市场分为三级，一级市场是指国家以土地所有者的身份通过招标、协议、拍卖等方式将土地一定年限的使用权转让给使用者，土地使用者向政府缴纳出让金，有一定的垄断意义；二级市场是指已获得土地使用权的集体、企业或个人直接将土地或在土地上所建的建筑投入市场进行交易；三级市场是指在二级市场的基础上，以房屋产权交易的方式对土地使用权进行支配。国家对城市土地资源总体策略是：拥有控制一级市场，放宽二级、三级市场的管理。由于我国的城市土地资源市场发展不成熟，一级市场带有垄断性，二、三级市场缺乏有效的规范，发展比较混乱。加上近年来我国发地产行业投资火爆，一级市场的土地供应难以满足下游市场的需求。受短期发展利益的刺激，地方政府无形之中放松了对一级市场的管控，造成城市土地使用乱象产生。

二、土地资源管理机制创新建议

1. 确保农民利益。土地开发管理一定要把农民的利益当作基础，既要与经济结构的不断调整相适应还需要与农村的经济发展情况相结合并结合特色农业、高效农业与生态农业使其互相促进，共同发展，从而实现农民切实利益与投资单位利益的共同发展。

2.确保生态环境质量。生态环境是人类能够赖以生活的必备品，所以对生态环境进行保护是至关重要的。开发管理土地的过程中，需要把林业规划、土地利用规划以及城乡建设规划有机的结合真正意义的实现生态型规划。由此既要把城乡基础建设工作做好，还需要重视农业基本建设，并使农业与城乡建设有机的融合在一起，以此形成统一和谐的整体，从而实现环境、经济效益以及资源的统一。

3. 改革城市土地资源管理机制 。首先，打破原有的“双轨制”土地使用制度和土地资源管理机制。对当前相对模糊的土地使用方案予以裁撤、合并，创建一元化的土地管理制度，进一步明确实施细则。其次，进行市场调查。根据实际问题加强土地使用立法，扩大法律对土地管理的覆盖范围，避免出现隐形交易。第三，将土地使用纳入政绩考核，责任到人，保证国家宏观调控的实施效力。

4. 借鉴新进经验合理规划城市布局 。吸取国外城市规划的先进经验，以我为主、为我所用，切实做好本地区的城市布局工作。在新城开发和旧城改造过程中要树立长期发展目标，根据地方实际需求有条理有步骤的开展项目建设，杜绝盲目性的大拆大建。另外，建立城市土地使用评估机构，赋予该机构否决权利，

对地方政府不科学、短视的发展规划进行“过滤”。最后，加强此方面的体制监督、社会举报，让城市土地使用在“公平、公正、公开”的环境下运转。

5 完善创新城市土地市场规范

根据当前土地三级市场的具体情况，有针对性的设定管理规范。一方面，将土地所有权与使用权进一步的剥离，提高一级市场的市场化程度，打压二、三级市场土地交易乱象；另一方面，创新对二、三级市场的规范管理，将现有规范进行多元化扩展，在适应下游市场发展的同时，增加对其控制力，为国家对城市土地调控、房地产市场改革创造条件。

三、结语

综上所述，我国土地资源紧缺、流失、浪费现象严重，关键在于管理机制问题。只有改革创新原有机制，才能缓解当前经济社会发展的土地压力，实现可持续发展目标。

参考文献

[1]欧阳平.我国土地资源资产管理主要问题及机制创新[J].特别策划，2010（06）.

[2]易丽琦.我国城市土地资源管理的现状和对策[J].公共管理，2009（01）.

[3]张蓓佳.我国城市土地资源管理的现状分析及应对策略[J].科技创新与应用，2012（11）.

作者简介：

菅 野 （1980-），男，汉族，黑龙江省五大连池市人，学士，黑龙江省国土资源勘测规划院 工程师。

（作者单位：黑龙江省国土资源勘测规划院

黑龙江哈尔滨市 150028）