农村不动产统一登记工作的困境及解决路径探析

覃云 李静

摘要：建立不动产统一登记制度是我国深化改革的一项重大举措，当前最重要、最基本的任务就是加快城乡不动产统一登记工作，而农村地区是未来不动产统一登记工作的重点和难点。本文分析了农村地区不动产登记工作中面临的现实困境，并针对困境提出合理化的解决路径及建议，促进我国不动产统一登记工作顺利开展。

关键词：农村；不动产统一登记；困境；解决路径

一、不动产统一登记制度的确立

不动产统一登记制度早在2007年颁布的《物权法》中就已经被明确提出，但由于各行政主管部门各自为政，该项制度一直悬置在空中，进而导致了不动产交易缺乏安全保障以及登记混乱等现象的发生。经过多年的研究讨论，不动产统一登记问题终于在2013年11月20日召开的国务院常务会议中得到明确解决，会议决定实现从中央到地方对不动产登记职责的整合，规定全国土地、房屋、林地等不动产统一登记职责交由国土资源部统一负责并进行监督，而各地方则在中央统一监督指导的前提下，因地制宜把不动产登记职责交由一个部门统一管理。2014年5月7日国土资源部正式成立了不动产登记局作为统一的不动产登记机构；2014年12月22日《不动产登记暂行条例》对外公布，其中明确指出“国家实行不动产统一登记制度”；2015年3月1日起《不动产登记暂行条例》正式实施生效，标志着我国酝酿已久的不动产统一登记制度真正确立。

二、农村不动产统一登记的内容和意义

我国过去对农村不动产权利登记内容采用分散登记形式，即多个行政主管部门对不同类型的不动产权利进行分散登记和管理， “这种做法，在计划经济时代，对加强行政管理，促进计划经济发展，起到了一定的作用，但是随着经济社会的发展，特别是市场经济对归属清晰、权责明确的产权制度要求越来越高，这种做法逐渐产生了越来越多的弊端”。最新颁布实施的《不动产登记暂行条例》中，需要进行登记的不动产权利主要涉及十类不动产权利，而这些不动产的权利主体广泛存在于农村地区，也是农村不动产统一登记工作中需要进行登记的主要内容。

由于我国经济条件的限制，农村经济发展改革与不动产登记发证极不协调。不动产统一登记制度对于城市不动产信息的管理，得到政界与学术界的大量关注，然而城乡却并不统一。即使是已经开展工作的地方，登记工作也不够全面和具体，工作进展非常缓陧，这样非常不利于国家土地登记资料的完善和管理。关于农村不动产权利的法律保护，相关学者指出农村不动产登记主要以行政管理性登记为主，私权登记较少，这导致农村不动产权利人合法权益无法得到法律保护而容易受到侵犯。此外我国城镇化快速发展，党的十八届三中全会明确提出要建立起统一的城乡建设用地市场等农村产权改革目标，而农村不动产统一登记发证工作是实现这些改革目标的基础保障，为促进农村社会经济发展、构建城乡房地一体的不动产登记体系、建立城乡统一的建设用地市场等重大改革创造条件，有利于“农地入市”，赋予农民更多财产性收入；对促进城乡社会经济协调稳定发展具有积极重大意义。

三、农村不动产统一登记工作的困境

要建立起全国统一的不动产登记制度，最重要、最基本的任务就是加快城乡不动产统一登记工作的进程，加快落实对城市和农村所有涉及的不动产类别进行调查、测量、确权、登记和颁证等基础性工作，而农村地区是不动产统一登记工作的重点和难点，在工作上面临较大困境。

1.登记机构尚未实质运作

由于我国过去没有成立统一的登记机构，不动产登记由多个不同的行政管理机关来组织实施，比如，国土资源部门负责土地的登记发证和管理，住房建设部门负责房屋登记发证和管理，林业部门负责林地登记发证和管理等， “政出多门”和“部门利益”等原因，导致了不动产登记工作管理效率低下以及登记秩序混乱等诸多问题的出现。尽管2014年国家和地方国土部门成立了不动产登记局，解决了机构分散、职责不明的问题，但是目前看来，许多地方新成立的不动产登记机构没有实质建立，各机关职责整合尚未完成，机关人员配备尚未完善，机构职责尚未明确。目前看来，各地不动产登记机构还没有发挥出其应有的作用。

2.各项后续工作未及时跟进

一是不动产统一登记工作的各项技术规范和标准还未实现全国统一。过去各地方行政主管部门根据各自部门不同的技术规范和标准实施，如今技术标准、信息系统平台等都需要实现全国统一，这有一定难度。二是各地方关于不动产统一登记的组织实施细则未出台。不动产登记暂行条例已经实施多月，但是有些地方政府消极对待，甚至连机构职责整合统一工作都未完成，相应的实施运作政策还没有进一步制定。三是全国性统一不动产信息管理平台还未建立。按照要求，我国要建立全国性的不动产信息管理系统平台。全国不动产信息是非常庞大的数据库，数据存储、查询、管理、更新和维护等门槛要求高，技术难度大。四是不动产隐私保护和信息安全管理保障问题。未来不动产信息将实现全国联网和对外公开查询，如何有效保护个人隐私，保障信息安全成为未来实施中需要关注的重点问题。

3.组织领导不足，工作人员业务素质较低

这次不动产统一登记工作范围广、技术要求高、工作量大，尤其是农村地区更要投入大量的人力、物力、财力，需要各级主管部门精心组织领导，需要大量的、具备良好专业知识和业务素质的相关工作人员。然而在实际的工作中，各部门思想上不重视，组织领导工作不细致，加上各级国土资源部门以及县、乡（镇）土地所等人力资源十分有限，而且在农村基层执行登记工作的工作人员专业素质普遍较低，业务水平不够，工作效率低下，无法解决在登记工作中遇到的专业问题，不能很好地配合完成农村不动产登记的任务，使得农村不动产登记工作被动缓慢。

4.不动产权利登记主体的界定模糊

我国多部法律关于农村不动产登记权利主体的界定比较模糊，例如，就农村集体土地所有权的主体的界定来说，《民法通则》规定了集体土地所有权主体为村农民集体和乡（镇）农民集体；《土地管理法》中则规定了属于农村集体经济组织或村委会；《农业法》和《土地登记规则》则包含了组农民集体和农民集体经济组织。这些规定都与农村现实有差距，法律的模糊界定造成农村集体权利主体的虚置，不利于农村不动产统一登记工作。此外，对于不动产登记机构，我国多部法律规定了不同行政主管部门对不同类型的不动产进行分散登记和管理，而各部门对不动产登记标准不一致，地类内涵不一、面积不同、权利界址不清，造成农村产权管理混乱，留下土地纠纷的隐患。

5.不动产登记中情况复杂，各种矛盾突出

随着农村不动产统一登记工作的推进，一些深层次的矛盾逐渐显露出来。首先，在政策上，中央明确提出承包期内“增人不增地、减人不减地”，承诺保护农村承包关系长期不变，导致新出生的农村人口无法分到新的承包地，不少农民提出重新分配承包地的要求，然而土地资源是有限的，这就造成农村土地矛盾进一步突出。其次，由于农村中广泛存在民间私底下交易土地、房屋、宅基地以及变更土地用途等行为，在确权登记工作中权属争议纠纷问题多，无法明确不动产的实际权利主体人。再次，农村中存在大量在外务工的农民，无法找到不动产权利主体人，给登记工作带来一定难度。最后，不动产统一登记遵循自愿原则，登记需要经过申请、核查、测量和发证等一系列复杂较长的程序，同时，涉及农民财产利益，农民产生较强抵触情绪，导致农民的积极性和自觉性不高，不配合不动产统一登记工作。

四、破解农村不动产统一登记工作困境的路径

农村不动产统一登记工作是我国不动产统一登记工作的重要内容之一，应采取各类措施促进农村不动产登记工作的顺利进行。

1.加快部门职能整合，提高思想认识

建立不动产统一登记制度是深化改革的一项基础性工作，是统筹城乡经济发展的措施，是维护广大人民群众切身利益的好事，中央政府对此给予了高度重视并下达有关文件，以推动不动产统一登记工作的落实。各地方政府和领导需要把思想认识统一到中央的高度，加强对不动产统一登记工作的重视和关注，加快地方对于不动产登记相关行政管理部门的职能整合。特别是针对农村地区，各地政府要根据实际情况，因地制宜成立相关机构，明确分工和职责，加快工作人员配备，扎扎实实推动不动产统一登记工作顺利推进。

2.加快制定完善相关法律法规，出台相关配套政策

一是完善不动产统一登记的法律法规，我国现存的关于不动产的法律条例不少，但部分法律条例之间存在相互矛盾等问题，亟须修改和完善。因此，建议在时机成熟时将新颁布的《不动产统一登记暂时条例》上升为《不动产统一登记法》，以该法为依据修改其他政策条例。二是加快相关配套政策的出台。例如，可出台少数财政金融政策，加大对农村不动产统一登记工作的财政支持力度，适当倾斜和偏向中西部地区。三是建立统一的城乡产权交易市场。流转方式自然不例外。自由开放的市场是不动产物权登记的前提条件，也是私权登记统一的基础，城乡不动产没有本质区别。不动产统一登记目的就是要在农村建立起产权制度，有利于激发农村经济发展活力，增加农民财产性收入。

3.加大在农村的宣传力度，提高农民对不动产登记重要性认识

首先要加深农民对确权登记颁证意义的认识，让农民充分认识到只有确权登记的不动产，才能受到法律保护，才能进入市场流转，才能维护农民合法的财产权利。其次要纠正农民对农村集体土地产权制度改革方向的错误认识，要明确认识到中国的土地制度改革并不等同于土地私有化。不动产统一登记目的是为了解决集体土地产权虚置化问题，把不动产登记到农民集体经济组织及其成员名下，可以充分调动起农民生产和经营活动的积极性，有利于激活和带动农村农业发展的活力。最后要统一对农村不动产统一登记概念及其内容的认识。农村不动产统一登记就是对农村土地、海域以及房屋、林木等定着物依法进行登记并颁发产权证书，从而将这些不动产权利物权化，同时允许农村不动产权进行转让、入股和抵押等，以推动生产要素的流动，激发农村经济进一步发展。

4.转变农村工作方式，优化改进农村不动产统一登记工作

过去地方政府对农村工作不够重视，比如过去的农村土地确权登记工作简单粗暴，造成与农民矛盾纠纷问题突出，影响到农村的社会治理与和谐稳定。在新一轮的农村不动产统一登记工作中，需要对农村各类不动产进行面积测量、甚至位置确定、权属状况的调查确认等，工作内容多，任务重，情况复杂，需要引起有关部门重视，切实改变过去农村粗糙的工作方式。创新工作方法，尽可能吸收当地农民、干部等了解本村情况的村民作为工作人员，有利于减少登记工作阻力和纠纷解决，促进登记工作顺利高效完成。由于我国过去对农村的土地确权登记已经进行多年，积累了一定的资料数据成果，在新一轮的不动产统一登记中，应充分利用原有登记资料，对需要登记的新内容、不动产权利人的更新或有争议的不动产再进行补充登记，这样可以减少重复投入和资源浪费。

5.加强组织领导工作，提高工作人员业务水平

要切实加强农村不动产登记工作的组织和领导，建议加强农村土地确权登记颁证的领导工作，成立领导小组和专门办公室，负责指导和协调这方面工作。不动产统一登记，涉及测量、登记、颁证、系统维护管理和关系协调等内容，这就需要大量的、具备良好专业知识和业务素质的工作人员，而且农村不动产登记工作面向农村地区，农民普遍素质较低，矛盾纠纷时有发生，工作中各类突发情况较多，因此，必须加强对负责农村不动产登记工作的人员专业性和技巧性等方面的培训，不断提高他们应对各类突发情况的能力，以实现农村不动产统一登记工作有效且高效地开展。

五、结语

实施发展不动产统一登记制度，是新时期我国深化改革一项重要举措，以法律形式对不动产属权进行确认和登记，可以为后续的政府改革提供法律依据。农村地区是本次不动产统一登记工作的重点，也是难点，政府必须精心组织和领导，全心全意为农民服务，切切实实维护农民切身利益，积极有效地解决工作中遇到的困难，促进农村不动产统一登记工作的顺利高效完成，为我国城乡社会经济进一步繁荣发展和进一步深化改革打下坚实基础。