我国土地财政与城市化关系的实证研究

王阿燕 李苍祺 王梦沙

[摘 要]本文对土地财政与城市化的相关分析进行实证研究，主要包括两个问题：一是城市化与土地资源利用状况之间的关系；二是对土地财政收入与城市化之间的关系运用Eviews软件进行回归分析。并提出解决土地财政问题的相关政策建议。

[关键词]土地财政；城市化；实证

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.190

20世纪90年代以来，我国经济增长不断加快，靠的是工业化和城市化两个引擎的拉动，土地资源更是成为这两个引擎的中坚力量。由于对土地的需求日益膨胀，使得土地实现了从资源、资产到资本的快速转换。土地财政所发挥的作用日益显著，已成为城市化不断推进的重要因素，而在这其中土地出让收入所占的比重最大，甚至可以说是土地财政的核心部分。1999—2013年，地方政府土地出让收入从514.3亿元激增到3.9万亿元，增长了将近76倍，年均增长率高达33.5%，占地方财政收入的比重从9.19%提高到56.65%。因此，从内涵上来讲，土地财政又称为“第二财政”。本文在利用Eviews计量经济学软件对土地财政与城市化关系进行回归分析时就将土地出让收入视为土地财政收入。

1 土地财政的背景分析

1.1 财政体制方面，主要是受分税制的影响

1994年实行分税制改革以来，中央所征收的税种税源相对稳定、税基较广、征收简单；而地方征收的却是那些税收额度小、征收难度相对较大的税种。尤其是将增值税的75%收归中央政府，地方政府仅留25%，并将企业所得税与个人所得税改为中央、地方政府共享税，从根本上削弱了地方的税收自主权。与此同时，“财权上移、事权下放”，财权与事权搭配不合理，地方政府承担了相当大的事权，常常形成财政缺口，财政收支平衡很难维持，在一定程度上导致“逼官征地”、“卖地生财”，土地出让金成为地方政府预算外收入的支柱。因而，从某种意义上来讲，土地财政是被逼出来的。

1.2 政绩考核方面，地方官员对GDP的盲目追求，助长了土地财政

在城市化和工业化的进程中，很多地方政府一味地追求地区GDP的增长、“看得见”的政绩和财政收入的增加，并以此作为绩效考核的标准。为了获得晋升的机会，地方政府往往利用对土地的开发来实现“经营城市”的目的，实施大规模的建设。在短期内，土地财政确实可以起到弥补地方财政缺口，使地方政府实现自身利益的最大化，也使城市化发展的步伐得以加快。所以，地方官员才会凭借各种借口、想尽各种办法，不择手段征地卖地。

1.3 城市扩张与土地财政

土地财政与城市化之间的关系，主要表现为它与城市扩张之间的关系。土地财政在当前我国城市扩张中扮演着十分重要的角色，要使城市得到扩张，就必须出让大量土地，凭借获得的土地出让金为城市基础设施建设、征地拆迁补偿等融资。近年来，随着地方政府“经营城市”规模的不断壮大，获得了大量的营业性收入，其中房地产税和建筑税占比重最大，对GDP的增长做出了显著的贡献。“尤其在我国的一些发达东部沿海地区，房地产税和建筑税占营业税总额比重平均超出60%，占地方税收的差不多1/3，这就是城市化过程中城市扩张给地方政府带来的财政效应，而这种财政效应正是源于出让土地带来的各种费用和税收等收入。”[ZW（]杜雪君，黄忠华，吴次芳.中国土地财政与经济增长——基于省级面板数据的分析[J].财贸经济，2009（1）.[ZW）]

2 城市化与土地资源之间的关系

20世纪90年代后期以来，我国城市化水平快速提升，1998年城市化率为33.4%，2012年到达52.6%，仅15年间上升了19.2个百分点。城市化的快速发展使得大量的农村人口向城市转移，为了满足城市空间扩张对土地的需求，需要将一部分农地转化为城市建设用地。因而，城市化进程同时也是对土地资源的消耗过程，随着城市化率的提高，必然会导致农地资源保有量的下降。从1998—2012年以来，随着城市化水平不断提高、城市建成区面积不断增加而耕地面积却逐年减少。究其原因是城镇人口密度的增大驱动城市建成区“摊大饼式”的向外扩张，在扩张中需要征收的土地面积也随之增多。由此可以看出，城市建成区的扩张是以牺牲耕地面积为代价的，最终使得土地城市化水平快于人口城市化水平。

2.1 城市化进程与耕地面积

随着城市化率的提高，中国耕地面积不断下降。由图1可知，1998—2012年，我国城市化率平稳提高。1998—2003年耕地面积急剧下降，2004—2008年耕地面积平稳下降；2009年以后，耕地面积几乎不减少，这与我国坚守18亿亩耕地保护红线政策的实施有关。

图1 城市化进程与耕地面积变化情况

2009年年末耕地面积121.72万平方公里与耕地面积红线18亿亩（折合120万平方公里）相比，仅有1.72万平方公里之差。“据有关研究预算，中国若要在2020年达到城市化率60%，工业化率70%的目标，需要新增1.5亿亩建设用地。而在坚守18亿亩耕地红线的强力约束下，在此期间实际可供增加的建设用地不足3000万亩，即将面临的1.2亿亩建设用地缺口，很可能成为制约中国经济发展的最为严重的资源性约束。”[ZW（]全国政协十一届一次会议提案第0125号，“关于促进农村集体建设用地流转，推进我国工业化城镇化进程的提案”（民革中央），2008年。

2.2 征地面积与耕地面积

由图2可知，1998—2002年全国征用土地面积急剧上升；但2002年年末至2003年上半年又急剧下降；2003—2007年期间升中有降，基本持平；从2007年年末开始缓慢上升。由此可知，征地面积受限于耕地面积（见图2）。

图2 城市化中的耕地面積与征地面积变化情况

3 土地财政与城市化的回归关系分析

3.1 城市化中的土地财政占总财政收入的比重

图3中，我国土地出让收入从1999年的514.3亿元，上升至2013年的3.9万亿元，增长了将近76倍，年均增长率高达33.5%，虽然在2005年、2008年和2012年出现过下降，但总体上保持快速上升的势头。其中，2001年和2003年较上一年增长了一倍以上，2002年和2010年较上一年增长了75%以上，2013年达到史上最高水平3.9万亿元。自2007年以来，随着房地产市场的过度繁荣，土地出让收入均维持在1万亿元以上。2008年受全球性金融危机的影响，土地普遍降价、流拍，造成土地出让收入大幅下滑，但这只是短暂的影响，到了2009—2011年我国土地出让收入规模急剧膨胀。而2012年又出现了小幅下降，主要原因是自2011年下半年以来，受国家政策调控和房地产开发投资增长放缓影响，我国土地交易市场有所降温。而2013年全国土地使用权出让收入总价创历史性新高，从市场表现来看，主要是两个原因，一是土地成交数量出现增长，二是土地成交均价在上涨。

1999—2013年，地方政府土地出让收入从514.3亿元激增到3.9万亿元，年均增长率高达33.5%，占地方财政收入的比重从9.19%提高到56.65%。其中2010年土地出让收入占地方财政收入的比重达到74.14%，这表明地方政府对土地出让收入的依赖越来越大（见图3）。

3.2 城市化水平与土地财政收入之间的关系实证分析

实证分析具体见下表。

3.2.1 数据来源

文中各数据来自1999—2014年《中国国土资源年鉴》和《中国统计年鉴》。

3.2.2 建立模型

由于考虑到城市化率影响土地财政的程度，及影响地方政府土地财政收入的其他因素，笔者将利用计量方法对此进行实证。首先为了避免多重共线性及反应弹性特征，将方程两边取对数，建立了如下的时间序列数据的计量经济模型，并进行回归分析：

3.2.3 绘制散点图

3.3 模型检验、对结果的解释及说明

3.3.1 经济意义检验

模型估计结果说明，在假定其他变量不变的情况下，当X1每增长1%，lnY增长21.59211亿元，即二者存在正的线性关系；在假定其他变量不变的情况下，当X2每增长 1%，lnY增长0.788498亿元，即二者存在正的线性关系；在假定其他变量不变的情况下，当年X3每增加1元，lnY就会减少2.994334亿元，即二者存在负的线性关系。这与理论分析和经验判断一致。

3.3.2 计量经济学检验

3.3.3 预测

2012年，以当年价计的土地出让收入为26900亿元，人口城市化率为52.6%，土地城市化率为0.47%，人均GDP为38459.47元，由上述回归方程可得2012年土地出让收入预测的点估计值：

4 结论与政策建议

在局部时间范围内，可出让的土地是有限的，土地财政的空间也是有限的，因此，从长期来看，土地财政具有不可持续性，抑制城市化的进一步发展。近年来，土地财政一直作为土地出让收入的代名词，随着我国土地出让规模的逐步缩小，终将成为一个值得追忆的历史名词。

本文的主要政策建议有：①要重视土地财政对城市化进程所做出的贡献，在一定时期是推动城市化的动力源泉，不能将其一杆子打死；②改革和完善分税制财政体制，降低地方政府对土地财政的过度依赖，如建立起以土地增值稅等为主体的财政税收体系，保证地方政府有足够的转移支付费用，使财权和事权相匹配；③在政绩考核上要改变GDP和财政收入至上的考核体制，多关注如社会保障率、失业率与就业率等民生指标和环保指标，贯彻落实“以人为本”为核心的科学发展观，增强社会公民的福利水平。（下转P204）