三沙市设立相关问题的合宪性思考

郑坤　万雅琴

[摘 要]设立三沙市，是彰显我国在南海的法律存在的重要举措。但三沙市的设立程序中，存在着三沙市的行政级别合宪性、三沙市人大产生程序合宪性等问题。在三沙市政权今后的实际运行过程中，也极有可能出现新的合宪性争议。要解决这些问题，应当从三个方面入手：三沙市的名称应改为“三沙特别市”；三沙市人大的直接选举，应有全国人大常委会的特别授权；三沙市的设立权，应由全国人大或全国人大常委会行使，并由其制订解决三沙市相关合宪性争议的一揽子解决方案。

[关键词]三沙市；法律存在；合宪性；一揽子解决方案

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.065

2012年6月21日，国家民政部发布了《民政部关于国务院批准设立地级三沙市的公告》。7月17日，海南省四届人民代表大会常务委员会第三十二次会议表决通过了《海南省人大常委会关于成立三沙市第一届人民代表大会筹备组的决定》，标志着三沙市的政权组建正式启动。7月21日，西南中沙1100多名选民参加了三沙市第一届人大代表的选举。[1]7月22日，海南省三沙市第一届人民代表大会代表名单公布，共有45名代表当选。7月23日，三沙市第一届人民代表大会第一次会议闭幕，会议选举产生了三沙市人大、人民政府、人民法院和人民检察院的主要领导人。7月24日，三沙市政府正式挂牌成立。[2]

设立三沙市，是彰显我国在南海的法律存在，维护我国南海主权的重要举措，引起了社会各界的热烈反响。但与三沙市设立相关的宪法问题并没有引起我们足够的重视，从国家设立三沙市的相关动作来看，某些方面是存在着合宪性的争议的。既然国家设立三沙市旨在彰显我国在南海的法律存在，那么三沙市设立的一整套举措都必须严格符合我国宪法的要求，容不得有丝毫瑕疵，否则必将授人以柄，难以取得彰显法律存在的实效。因此，我们必须冷静考察三沙市设立的整个过程是否完全合乎宪法的要求，如有违宪嫌疑，即应采取适当的措施加以纠正和弥补。

1 三沙市行政级别的合宪性争议

在2012年6月21日国家民政部发布的《民政部关于国务院批准设立地级三沙市的公告》中，已经明确规定，三沙市的行政级别为地级市。“地级市”是我国行政实践中一种约定俗成的表述，在《宪法》中准确的表述应为“设区的市”。根据《宪法》规定，我国的地方行政区划原则上分为省（自治区、直辖市）—县（县级市）—乡（镇）三级，而目前的行政实践中大多数省份在省和县之间又加入了地级市这一地方行政区划，从而形成了目前普遍通行的省（自治区）—设区的市（地级市）—县（县级市、市辖区）—乡（镇）四级地方行政区划的体制。

考虑到地处南海维权斗争第一线的特殊性，三沙市的行政级别应为地级市，本身并无争议。但地级市根据《宪法》的规定必须是“设区的市”，即在三沙市之下，还应设立县级行政区划（市辖区或县），而这一点受制于三沙市的特殊地理环境，是难以做到的。三沙市下辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。三沙市管辖的海域面积达200多万平方千米，但陆地（岛屿）面积只有13平方千米。三沙市政府所在地永兴岛，是南海诸岛中面积最大的岛屿，其面积也只有2.3平方千米，三沙市下辖其他岛屿的面积绝大多数不超过1平方千米，其中中沙群岛只有黄岩岛一个岛礁露出水面，其余皆为水下暗礁。这样的地理环境下，要设立县级行政区划是难以想象的。所谓麻雀虽小，五脏俱全，一旦在三沙市之下再设立县级行政区划（县、设辖区），就必须建立一整套政权机构，包括县级人大、县级人民政府、县级人民法院、县级人民检察院，四者缺一不可，而这必将使得三沙市本就十分珍贵的陆地面积更加紧张乃至捉襟见肘。全部13平方千米的岛屿面积，即便只用于国防建设和渔业资源开发、养护也尚显不足，如果还要耗费大量土地来建立层层叠叠的各级地方政权机构，几乎是不可能的。

三沙市的行政级别定位，是一个令人颇感尴尬的问题。一方面，出于南海维权斗争的需要，其行政级别宜高不宜低，必须定位为地级市；另一方面，按照《宪法》规定，地级市（设区的市）必须设立完整的下级行政区划，包括市辖区（县）、乡（镇）两级。乡（镇）政权只设人大和政府两个国家机关，结构简单，机构精简，在三沙市亦可按需灵活设立。而三沙市下辖的县级政权机构，受制于其独特的地理环境，似乎无从建立，即便能够建立，也必将浪费其异常宝贵的陆地资源，得不偿失。欲破解此困局，不妨从三沙市的名称入手，将三沙市改称为“三沙特别市”，以彰显其与普通地级市的区别，即三沙市之下不再设立县级行政区划，从而巧妙避免三沙市的行政级别违宪的问题。

2 三沙市人大产生程序的合宪性争议

根据《宪法》第九十七条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”根据这一规定，我国人民代表大会的产生和人大代表的选举，实行直接选举和间接选举并用。县级及县级以下人民代表大会代表，由选民直接选举产生；县级以上（不包括县级）各级人民代表大会代表，实行间接选举，由下一级人民代表大会选举产生。

三沙市行政级别为地级市（设区的市），所以三沙市人民代表大会的代表选举应当是间接选举，即由其下一级（县级）人民代表大会选举产生，但在三沙市的设立过程中，其人大代表却是由三沙市市民直接选举产生的，这一做法在《宪法》中没有依据，存在重大违宪嫌疑。

前面已经指出，一方面三沙市的行政级别必须定位为地级市，另一方面受客观条件限制，三沙市之下，又不宜再设立县级行政区划。在这样的境况下，出于南海维权斗争紧迫性的现实需要，为了使三沙市能够得以尽快成立，无视《宪法》关于地级市人大代表必须由下一级人大选举产生的规定，而采用直接选举方式产生三沙市人民代表大会，实属事出有因；至于是否情有可原，则又另当别论。

既然客观条件决定了地级三沙市人民代表大会的产生不可能按照《宪法》第九十七条之规定实行间接选举，那么必然只剩下直接选举这一种方案。而悖论恰恰在于，這唯一可行的直接选举的方案适用于三沙市人民代表大会的选举，是违宪的。

在这种社会现实情况与宪法规定出现激烈冲突的情况下，毫无疑问，必须对相关宪法规范进行修改或变通。由于三沙市人大产生方式合宪性的困境是在特殊条件下出现的特殊的、个别的问题，不具备普遍意义，因此通过修改《宪法》第九十七条的方式解决该问题，并无必要。比较可行的办法是，对《宪法》第九十七条的规定进行适当的变通。变通的具体做法，笔者认为，应当由全国人大常委会针对该问题进行专门的立法解释，授权三沙市可以经由直接选举方式产生其人民代表大会。至于该立法解释的名称，可以灵活处理，可以命名为《全国人大常委会关于在三沙市人大选举中实行直接选举的决定》。

3 设立三沙市决定权主体的合宪性争议

三沙市的设立，是由国务院批准的，这本身并无不妥。《宪法》第八十九条第十五款规定：国务院有权“批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”，所以一般情况下，地级市的设立由国务院批准是符合宪法规定的。但是，三沙市的情况却极为特殊。一方面，它仍然属于普通地方行政区划范畴，应当适用《宪法》关于地方行政区划的一般规定；另一方面，受主客观条件限制，三沙市的设立程序中，就已经出现了三沙市行政级别合宪性问题和三沙市人大产生程序合宪性问题，设立阶段尚且如此，今后在三沙市政權的实际运作过程中是否会出现新的合宪性问题，实难预料。

可以预料，与三沙市设立及其运作相关的合宪性问题是复杂的，也是持久的，现在已经出现，今后可能还将继续涌现。对于现在已经出现的问题，我们要做到亡羊补牢；对于将来可能出现的问题，要做到未雨绸缪。由国务院行使设立三沙市的决定权，是典型的“头痛医头，脚痛医脚”，“具体问题具体解决”的被动做法，虽无大过，亦难建功。

为了一劳永逸第解决三沙市设立程序中已经出现的合宪性问题和今后三沙市政权实际运行过程中所可能出现的合宪性问题，国家必须统筹考虑，通盘思考，应当制订一揽子解决方案，毕其功于一役，以期将三沙市设立的相关问题违宪性的负面影响降至最低程度，从而有效实现国家通过设立三沙市彰显我国在南海的法律存在和行政存在的战略意图。

根据《宪法》规定，全国人民代表大会是我国的最高国家权力机关，行使最高国家权力，除了《宪法》第六十二条第一款至第十四款明确列举的职权以外，还包括第六十二条第十五款的兜底性规定：“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。而三沙市设立及后续运作中的疑难宪法问题，显然只有根据上述规定交由全国人大出台专门决议的方式才能圆满解决。

具体来说，最有效也是最简单的解决方案便是由我国最高国家权力机关全国人大或全国人大常委会行使设立三沙市的决定权，同时在决议中对三沙市的设立程序及今后的实际运作中的特殊问题，即有可能涉及违宪的问题进行特殊授权，做出特别的制度安排。如此一来，既有效维护了宪法的最高权威和尊严，又有效地规避和化解了三沙市设立和运作中的合宪性问题的争议。

4 结 论

综上所述，要解决三沙市设立及后续运作的合宪性问题，应当从以下三个方面入手：第一，三沙市的名称，应改为“三沙特别市”，以解决三沙市的行政级别为地级市（设区的市），却没有下辖县级行政区划的问题；第二，三沙市人大代表选举不得已实行直接选举，必须由全国人大常委会出台立法解释予以授权；第三，三沙市的设立的决定权主体，最好由全国人大或全国人大常委会担纲，以利于一揽子解决与三沙市相关的，现在已经出现的和将来可能出现的合宪性争议。

参考文献：

[1]马跃峰.三沙市政权组建正式启动[N].人民日报，2012-07-18.

[2]马跃峰.三沙市成立大会暨揭牌仪式举行[N].人民日报，2012-07-25.