行政区划调整与服务业增长

顾海峰

[摘 要]为了验证常州市区行政区划调整对区域内部资源整合和经济发展的影响，特别是对常州市区服务业发展的影响，我们用合成控制法对常州市区行政区划调整前后的部分服务业指标进行比较分析，并与苏州行政区划调整的效果进行比较，以探究行政区划调整对常州市区服务业发展的影响。

[关键词]常州市；区划调整与服务业；比较研究

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.059

1 行政区划调整对服务业发展的影响

这次区域市场的行政整合可以看做是对常州市区实施的一项自然实验，将常州市区2002年之后作为处理组，常州市内其他没有发生行政区划调整的市作为对照组，比较处理组和对照组之间的差异。在本研究的问题中，使用合成控制法来处理这一问题，以溧阳市和金坛市两个变量合成的常州市区来作为对照组，以第三产业增加值和社会消费品零售总额这两个指标为比较对象，来分析行政区划调整对常州服务业经济增长的影响。

通过合成控制法分析，在行政区划调整之后，常州服务业经济总体发展速度要快于无调整情况，其中真实常州市区的第三产业增加值在2006年之前一直低于合成常州市区的第三产业增加值，直到2006年之后才超越合成常州市区的数值，说明行政区划调整后的一段时期内，真实常州市区可能由于各方面的原因，服务业的发展速度反不如没有进行行政区划调整的情形；而社会消费品零售总额差值则一直在0以上，并且二者的差异有不断加大的趋势，说明行政区划调整对社会消费品的流通和销售有明显促进作用。

苏州在2001年2月进行了行政区划调整，撤销吴县市，在原吴县市管辖区分别设立苏州市吴中区、相城区。为了对比研究行政区划调整对地区的影响，我们同样研究了苏州的数据。回归分析显示，苏州2001年区划调整后，真实的苏州市区的第三产业增加值和社会消费品零售总额的值均高于合成常州市区的数值，并且二者的差异不断加大，说明苏州的行政区划调整对本地服务业经济增长都起到了积极正向作用。此外，我们还采用“倍差法”进一步比较了常州市区与苏州市区的行政区划调整对第三产业发展的效果，数据显示，行政区划调整对苏州市区第三产业增加值和消费品零售总额提升率都超过或接近40%，而常州则不到20%，可见，常州市区行政区划调整对服务业增长的效应没有苏州明显。

2 常州与苏州行政区划调整比较分析

2.1 多元竞争的政治生态对服务业发展的影响

企业管理中常用的“锦标理论”早已在中国的政治生态中得以有效运用，官员“晋升锦标赛”是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官设计的一种晋升竞赛，在这个竞赛中，竞赛优胜者将获得晋升，而竞赛标准则由上级政府来决定，它可以是GDP增长率，也可以是其他可度量的指标。作为一种激励机制，它的核心特征是有关参赛者更加关心的是自身在竞赛结果中的相对位次而不是绝对结果。在中国政府以“经济建设为中心”的思想的指导下，中央政府把各省（市、自治区）经济发展的绩效当作重要指标来考核省（市、自治区）政府的业绩，而各省（市、自治区）政府同样对各市（地）政府发动类似的经济竞赛来考核地方官员绩效。晋升锦标赛制度的正常实施，能够鼓舞地方政府官员的工作热情，能够刺激各地经济的快速增长，促进地方政府提高行政工作的效率。常州2002年的行政区划调整，采取了将武进市整体并入常州市区的方案，而苏州2001年的行政区划调整，采取的是将吴县拆分成吴中和相城两个区并入苏州市区的方式，常州行政区划调整前后，武进无论是在面积、人口、经济总量上都位列常州各区之首，一区独大，优势明显，其他各区只能望其项背，各区与武进进行排名竞争的可行性不高，因而也缺乏竞争的积极性，而吴县被拆成吴中和相城两个区，与当时的沧浪区、平江区、金阊区、高新区和工业园区相比，相城区在面积、人口、经济总量上优势并不明显，吴中区虽然有一定优势，但2012年沧浪区、平江区、金阊区三区合并成姑苏区后，这一优势也立马被打破了，各区之间基本拥有了相近的人口和经济总量，这使得各区之间的发展具有可比性，直接刺激了各区竞争排名的动力，而竞争是经济增长的重要源泉之一。

2.2 多极增长的“行政区经济”对服务业发展的影响

行政区经济是与区域经济一体化相对应的一个概念，从理论上分析，在一国内，如果没有地方政治上的割据，不同行政区域之间的经济运行一般不会出现分割现象，而是按照区域经济一体化或经济区网络的规律组织经济运行，一地区的经济中心是由资源禀赋、产业分工和协同作用自然形成的，然而，在我国，由于特殊的历史与体制背景，各级行政区的经济功能十分突出，在中央以及各级政府“晋升锦标”的驱使下，政府干预经济的行为十分严重，地方本位与保护主义盛行，从而使区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩，正是这种行为，使行政区划界线如同一堵看不见的墙对区域经济横向联系产生刚性约束，各区域形成了独自的区域市场，跨区域流动严重受阻，一体化难以实现，我们将这种按行政区运行的经济状态称为“行政区经济”。相对于制造业而言，服务业的“行政区经济”的特性更加明显。常州行政区划调整后，武进以湖塘镇为中心的行政区经济并没有改变，其发展也是在原有基础上的“量变”。而苏州行政区划调整后，原先的一个行政中心变为两个行政中心，吴中区人民政府驻长桥镇（原吴县市政府所在地），相城区人民政府驻陆慕镇，两区都开始构建新的“行政区经济”，吴县原有的单极增长变成了吴中相城的“多极增长”。特别是相城区，行政区划调整对地区经济尤其是服务业的发展来说是一种“质变”，行政干预下大量的基础设施投入和商业中心建设促进了地方城市化和现代化的发展，建区以后，相城区城市化率每年以近4个百分点的速度提升，10年提升了38个百分点，建成区面积扩大到了50平方公里，充分显示了行政力量在推动“行政区经济”中的作用。

2.3 周边关系拓展对服务业发展的影响

经济辐射理论也为常州和苏州的发展差异提供了一种解释，经济辐射理论是指经济发展水平和现代化程度相对较高地区与经济发展较落后的地区之间进行资本、人才、技术、市场等要素的流动和转移，以及思想观念、思维方式、生活习惯等方面的传播，以现代化的思想观念、思维方式、生活习惯替代与现代化相悖的旧习惯势力，从而进一步提高经济资源配置的效率。经济辐射的一个重要特点就是辐射的速度和程度与其距离和关系有关。经济发达的国家（地区或城市）对落后国家（地区或城市）的辐射距离越近关系越好，其辐射越充分、辐射的速度越快，辐射的程度越高；反之亦然。武进并入常州市区后，其与周边地区竞争和合作的关系并没有受到行政区划调整过多的影响，而苏州吴县撤市设区则改变了苏州市区与上海的关系，苏州与上海在经济上联系密切，昆山更号称是上海的“后花园”，但苏州原有市区空间过小，距离上海距离较远，不能满足承接上海辐射和产业转移的要求，33.5%的城市化率与后工业化的经济发展水平间的落差越来越大。而吴中、相城建区后，苏州市区空间迅速扩大，与国际大都市上海的直线距离大大缩小，更有利于接受上海的經济辐射，从而推动了苏州城市化和城市现代化。

2.4 市级政府对区级政府的控制力高低对服务业发展的影响

无论是2001年苏州的行政区划调整还是2002年常州的行政区划调整，其目的都在于建设一个辖区面积大，环境承载力强，行政调控力度大，发展范围更宽松，精兵简政提速放权，减少财政干部编制，实行小政府大服务的新行政区。吴县拆分成吴中相城并入苏州城区统筹规划的过程比较顺利，吴县以大化小，市级政府对新设立的两个区级政府有较高的行政控制力，这使得苏州得以在更大范围内调整优化生产力布局，便于城市总体规划实施以及基础设施、公共设施的共建共享，增强苏州中心城市的集聚、辐射、带动功能。而常州中心城区的面积相对于苏州较小，由于历史和现实的一些原因，常州和武进在行政管理、经济、文化上都存在着一定的区域割裂，武进经济基础雄厚，并入常州经历了很长一段时间的磨合期，即使在并入常州市区12年后的今天，两地在有线电视、医保卡、养老待遇等方面仍没实现互通，常州市级政府对武进区级政府的控制力受到一定的约束，常州行政区划调整后市级政府在宏观上调配资源的能力不及苏州，这也部分导致了两地在区划调整后经济发展速度包括服务业发展速度的差异。

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