美国国家洪水保险计划对我国地震保险的一些启示

林慧

【摘要】美国通过国家洪水保险计划，将洪水保险作为国家管理洪泛区的重要手段，通过立法保障，在全国推行强制性洪水保险体制，取得了良好的效果。本文先对对美国国家洪水保险计划的创建背景、主要内容及重要演变进行简单的阐述，然后结合我国地震的情况，得出一些地震保险的启示。

【关键词】洪水保险;地震保险

美国国家洪水保险计划概要

美国国家洪水保险计划的宗旨是通过保险机制补偿洪水灾害损失;通过对各州和各社区的洪泛区管理，降低洪水灾害的风险和损失;减少政府在洪水风险管理和救援方面的支出。

一、美国国家洪水保险计划创建的背景

美国国家洪水保险计划的创建，经历了长达半个多世纪的探索：

1、十九世纪末二十世纪初，随着美国社会经济的发展，社会洪水灾害保障需求的日益增长，美国商业保险公司开始向大众提供洪水灾害保险。由于当时洪泛区中常驻人口尚少，洪水灾害的损失赔付数额较低，洪水灾害损失的赔偿并不影响商业保险公司的正常运营。

2、二十世纪二十年代后期，人口覆盖率的不断提高，大型洪水灾害给美国一些商业保险公司带来灾难性的损失，甚至导致了一些保险公司的破产。保险业逐渐认识到由于洪水灾害的地域性等特点，洪水保险很难盈利。于是商业保险公司不再提供洪水保险，仅仅受理汽车和活动房屋的洪水保险。保险市场上洪水保险的缺失持续了几十年，遭受洪水侵袭的人们只能从慈善机构和政府获得一些救助。

3、五十年代后，人们对洪水风险管理的认识更加深入，认识到政府兴建防洪工程和灾后提供财政援助的防洪方法，有如下问题：

第一，政府的救助基金只用于洪泛区的受灾居民，但资金来源于全国范围所征收的税金。

第二，政府投入了大量资金兴建防洪工程，但是洪泛区损失却在逐年递增。原因是洪泛区低廉的地价和政府防洪工程的兴建，导致开发商在洪泛区更大规模的开发。

第三，数额巨大的灾后救助资金仍不能满足灾民的需要。洪泛区土地不合理的开发与利用，加大了洪水灾害的损失程度，加重了美国政府救灾费用的负担。

地理学家Aldrde.J.Gray认为减少洪水损失并不仅仅是洪水治理的问题，而是土地开发规划的问题，首次提出了洪泛区管理的概念。于是从上世纪六十年代开始，美国国家及各地区政府开始了建立国家洪水保险的种种尝试，最终在1968年，美国国会通过《全国洪水保险法》，次年制定出了《国家洪水保险計划法》，建立起国家洪水保险基金，并开始实施国家洪水保险计划（NFIP）。

二、美国国家洪水保险计划的主要内容

美国国家洪水保险计划的重要原则是让人们自行承担他们地点选择的成本，减少全国纳税人的负担。美国国家洪水保险计划包括紧密联结的三个部分内容：提供洪水保险、推行洪泛区管理规则、绘制洪水保险费等级地图。

参加国家洪水保险计划是以社区而不是个人为单位的，因为个人不能规范建筑业，并决定社区建设需要考虑的诸多问题，只有整个社区充分采取减灾措施，才能减少损失，从而减少保费。另外，联邦保险管理局（FIA）为刺激各社区采取更多的措施防洪，还制定了社区等级计划。对该计划认可的努力，给予降低保费的鼓励。

洪泛区管理规则是指社区为了减少将来的洪灾损失而制定的全面的预防措施，包括：分区、建筑要求、和针对某些特定目标的洪泛区管理规则。

为了确定保险费率，需要对各社区逐一进行详细的洪水风险研究，确定洪泛区范围，并对洪泛区进行风险评估。洪水保险费等级地图是美国紧急情况管理局所使用的专门用来描述某个社区中特定洪水洪水风险区及应用于该社区的洪水风险保险费分区的官方地图。社区地图是由美国陆军工程师团绘制的，将一百年一遇的洪水（每年都有1%的可能性被水淹没）作为基准洪水。

三、美国洪水保险计划的两个重要转变

美国国家洪水保险计划在1968年以立法的形式确立下来后，在实施过程中遇到很多问题和困难，国家洪水保险计划根据现实需要不断调整。

（一）、1981年，FIA开始谋求重新发挥私营保险公司在NFIP中的作用。经过与几家大的保险公司和保险业协会代表的艰苦谈判，提出writeYourw0ne（rWY0）计

划。1983年8月，FAI向私营保险公司发出参加WYO计划的邀请，至1986年10月，已有200多家私营保险公司与FIA签约向社会提供洪水保险服务。依据此商业保险机构或经纪人与FIA签订洪水保险的代理合同，经授权后可出售签发洪水保险，并在其出售的保单上签署其公司的名字。私营保险公司将售出的洪水保单和保费收入全部直接转交FIA，由FIA统一管理使用。FIA按保单数量向私营保险公司支付佣金，各私营保险公司再将佣金的一定比例支付给其公司的代理人或提供信息的中介机构。联邦政府承担这些公司提供承保及理赔服务的成本费用。

（二）、美国国家洪水保险计划经历了从自愿性保险到强制性保险的转变，1968年的洪水保险法实施之后，在最初推行的几年间困难重重。由于计划是自愿性的，并且短期内要增加居民的负担，许多社区对于参加洪水保险计划积极性不高。尽管政府对洪水保险进行了补贴等优惠，房屋财产投保金额每100美元仅需25美分，在计划实施的头一年，全国仅有4个社区有条件参加保险，总共只售出20份保险单。1972年美国发生在美国东部的艾格尼斯咫风造成了巨大的损失，政府救援支出激增。调查表明当时加入国家洪水保险计划的社区非常少，全国只有近10万份有效的洪水保单。同年热带风暴AgneS袭击美国东海岸，引发洪水泛滥，加入了国家洪水保险计划的社区比例同样非常之低。为了加强国家洪水保险计划的推进力度，1973年12月，美国国会通过《洪水灾害防御法》，该法规定如果洪泛区内社区在1975年7月1日之前或者被确认为洪泛区1年内没有参加了国家洪水保险计划，禁止联邦机构向此类社区提供内建设工程提供财政援助，同时禁止提供所有形式的联邦政府的直接援助，如洪灾补助、无偿救济和灾区减免所得税等。同时在特殊洪泛区实施强制行洪水保险购买要求，即该法案要求联邦机构、或者联邦政府监管的贷款机构在向特殊洪泛区内建设或工程提供贷款时，借贷方必须有洪水保险。这实际上将洪水保险由自愿性改为强制性。强制性保险计划实施之初，激起了大量的矛盾和反对。国会不得不对该法的某些条款进行修改。1976年放宽了抵押贷款的禁令，1977年又通过了《洪水保险计划修正案》，取消了禁止由联邦保险的信贷机构向位于洪水风险区内但未参加保险计划的社区的资产所有者提供贷款的条款，但要求信贷机构告之借贷人，他将无权享受联邦的灾害救济和援助，因此在开发洪泛区时应自行采取相应的防洪保护措施。将洪水保险转变为强制性保险极大提高了洪水保险计划的覆盖范围。到2002年8月，全国共有19700社区参加了国家洪水保险计划，基本上洪泛区大部分社区都己加入此计划。

四、美國国家洪水保险计划的成就

美国国家洪水保险计划促使社区实施完善的洪泛区管理，使得洪泛区土地开

发得到了较好的规范。由于避免了在洪水高风险区的盲目开发，每年减少洪灾损失大约10亿美元。同时据美国国家统计局的报告，按照国家洪水保险计划的建筑标准建造的建筑物要比不遵守该标准的建筑物遭受的损失减少77%。新的建筑标准有力的减少了洪水灾害给洪泛区带来的生命和财产损失。而且，国家洪水保险计划体系每付出3美元的洪水保险索赔，就可节约1美元的灾害补助支出，洪水保险的赔付使每年美国政府救灾援助支出减少了三分之一，减少了美国用于洪水在后救济的财政负担。并且，通过对洪泛区居民和小企业主征集洪水保险费，减少了全国范围纳税人的税务负担，加快了洪水基金的累积。美国国家洪水保险计划只有在特殊年份才会向国会等部门借款，并且款项需要附加利息一起偿还。在1980年后，美国国家洪水保险计划基本上实现了收支平衡，即保险费收入和保险基金的累积，足以承担保险赔付及体系日常运营的支出和费用。

对我国地震保险的启示

中国地震活动频度高、强度大、震源浅，分布广，是一个震灾严重的国家。1900年以来，中国死于地震的人数达55万之多，占全球地震死亡人数的53%;1949年以来，100多次破坏性地震袭击了22个省（自治区、直辖市），其中涉及东部地区14个省份，造成27万余人丧生，占全国各类灾害死亡人数的54%，地震成灾面积达30多万平方公里，房屋倒塌达700万间。地震及其他自然灾害的严重性构成中国的基本国情之一。2008年5月12日的汶川大地震，造成的损失更是非常严重。

我国的地震活动主要分布在五个地区的23条地震带上。这五个地区是：①台湾省及其附近海域;②西南地区，主要是西藏、四川西部和云南中西部;③西北地区，主要在甘肃河西走廊、青海、宁夏、天山南北麓;④华北地区，主要在太行山两侧、汾渭河谷、阴山-燕山一带、山东中部和渤海湾;⑤东南沿海的广东、福建等地。从下图中可以看的更加直观一些。

来源：http：//www.enorth.com.cn 北方网

结合上面介绍的美国国家洪水计划以及我国地震的实际情况，我国的地震保险可以得到以下启示：

1、绘制更详细的地震带分布图。并且将其分发到各地，增加宣传，提高大家的保险意识。

2、根据我国地震带的分布情况，由专门的非盈利性机构，对位于地震带上的地区实施强制房屋和室内财产保险，比如，对购房者，一定要求其买保险才给予贷款或者要求更高的首付。并确定房屋和室内财产保险的赔偿限额。保证覆盖的全面。

3、对采取积极措施防震的地区，给予减少保费的优惠。促进各地采取各种有效措施防震减灾，比如，提高建筑物的抗震能力，在更加安全的地方建立工厂和房屋。

4、在进行地震保险时，与私营保险公司合作，充分利用私营保险公司的业务网络。保险业发达的营销渠道、丰富的管理经验和高度的专业性有力地促进了洪水保险的销售，降低了洪水保险经营费用，同时有助于提高保单服务的质量。

5、对于不处于地震分布带的地区，由于发生地震的频率小，强度不大，不用进行保险，地震风险作为个人和国家的自留风险。

参考文献：

【1】程晓陶，《美国洪水保险体制的沿革与启示》，1998年

【2】刘彧，《美国国家洪水保险计划的评价及启示》对外经贸大学 2006.4

【3】梁瑞莲，《论我国地震保险制度的建立》对外经济贸易大学 2007.3