影响城市环境总体规划的城镇化关联政策分析

侯贵光　吴舜泽

关键词：城镇化 城市群 城市环境总体规划 公共服务 公共财政

城市环境总体规划的推进。适逢我国实施新型城镇化战略的开局，反映了环境保护发展和城镇化发展这两条主干线的交汇和融合。

城市环境总体规划是我国环境保护领域的一项制度创新。目前其理论体系已基本完备，正处于试点和推广过程中。城市环境总体规划的推进之时，适逢我国实施新型城镇化战略开局，看似巧合，实际却反映了环境保护发展和城镇化发展这两条主干线的交汇和融合。作为城市发展的上层建筑和基本制度，城市环境总体规划对城市的发展基础、发展空间、发展模式等进行识别和界定。必然与城镇化发展相关的战略、政策及制度发生关联，产生相互影响，进而相互规范、相互融合、相互促进，或是产生相互制约、抵触和矛盾。

世界在矛盾中运动和发展，新型城镇化就是城镇化过程中不断打破旧模式，建立新平衡的过程。城市环境总体规划作为反映人居环境权益诉求的载体，与反映人民经济权益诉求、文化权益诉求、政治权益诉求、社会权益诉求的各类政策和制度载体在本质上是统一的，都服务于建设有中国特色社会主义这一中心任务和改善人民生活、增进人民福祉、全面建成小康社会这一宏伟目标。但同时由于其观察和解决问题的角度不同，相互之间的适应、调整、约束或者斗争亦在所难免。

党的十八大提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”。这一融入的过程，即是上述各类权益诉求间既统一又矛盾的辩证发展过程。本文试图将城市环境总体规划这一新生事物，置于新型城镇化的大环境之中，分析其与诸项攸关新型城镇化命运的宏观政策、制度之间的相互影响和制约关系，提出解决问题的思路和建议。提取城镇化下体现主要政策类型且与城市环境总体规划有密切关联的五个重点领域进行分析。

传统工业化模式的限制和制约

我国的工业化具有如下特征：一是从总体上看，我国正处于工业化中期，但区域分化情况突出。部分发达地区已经进入后工业化阶段，开始向新型工业化和知识经济转型。部分欠发达地区尚處于工业化初期，正在积极引进和承接发达地区的产业转移。而更多的地区正在进行如火如荼的工业化和重工业化进程。二是我国的工业化进程同城镇化密切相关。工业化的发展，不断拓展着城市空间，促进农业人口向城镇人口转变，为城市的发展提供产业和经济支撑；城镇化的推进，又为工业化提供必要的基础设施和人力资源。三是传统工业化对资源和环境容量的需求巨大。我国除少数行业和区域外，多数地区工业化的起点、技术水平不高，集中在高污染、高消耗行业，重化工趋势明显。

这些特征反映在对城市环境总体规划的影响上。主要有两点。首先是既有工业化格局和水平决定了城市环境总体规划的起点基础。已有工业区与城镇的布局情况，工业类型和污染排放情况等，构成了规划的基础条件。某些产业布局及其产生的环境问题在短期内难以发生根本改变。既有产业对地区城镇就业、财政的贡献是地方政府在衡量环境目标和措施时的重要平衡因素。对于已经形成的工业和环境状况格局，新的调整措施必然面临阻力。二是工业化的发展冲动与发展手段和模式的单一对城市环境总体规划设定的未来目标具有冲击和突破的压力。规划的重要目标是确定城市发展的质量基线、格局红线、排放上线、安全防线、资源底线等，但目前在我国多数地区，尤其中西部地区的工业化采取简单粗放模式的仍占相当比重，缺乏高新技术产业发展的动力和资源，乐于简单引进产业转移过来的低端、技术落后产业，资源消耗高，污染排放量大。部分地区片面追求工业化带来的经济发展指标，使得区域内工业超常规发展，存在突破地区环境容量、质量和资源承载力底线的风险，对城市环境总体规划的目标实现构成压力。

城市公共服务体系的推动作用

目前阶段，我国基本公共服务主要包括公共教育、劳动就业、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护等领域。基本公共服务和公共服务水平，反映了一个城市的综合管理水平和政府服务职能水平的高低。这与城市环境总体规划直接关联看似不大，但它通过对人力资源和宏观发展环境的作用，对城市环境总体规划的间接影响却十分显著。

首先，通过对人口素质、城市发展模式和产业提升转型产生影响，进而决定经济发展和资源环境约束这一矛盾体的根本走向。城市的教育、医疗、文化、环境、基础设施等公共服务水平一定程度上体现了城市对人才的吸引力。政府公共服务的理念和水平也直接影响城市的产业发展和创业环境，体现政府职能转变的程度。人口素质和产业发展、创业环境对于城市实现新型工业化和后工业化转型升级、培育创新型社会起到决定性作用。而城市发展转型，是最终解决经济发展和资源环境约束之间矛盾的必然要求和根本措施。

其次，公共服务水平的提升，有利于提升公众生态文明素养，加深公众对城市环境总体规划的理解和参与，促进规划目标的完成。公共服务水平的提高可以促进社会公共道德水平意识的提高。促进政府各部门和公众对环境权益的理解和关注。减少不符合生态文明理念的决策和行为影响。有效的信息公开机制可以保障社会和公众对城市发展的知情权、参与权、监督权，有利于建立政府主导。社会广泛参与的规划实施机制，增加社会力量对规划实施的监督。

第三，环境领域基本公共服务的内容直接体现为新型城镇化的构成要素和城市环境总体规划的目标。环境基本公共服务涉及的对污染行为进行环境监管、建设环境基础设施、防范环境突发事故、保障公众优美环境享受、保障参与国家环境管理等本身既是新型城镇化的构成要素和必然要求，也是城市环境总体规划的既定目标和重要内容，是连接二者的桥梁和纽带。

第四，基本公共服务均等化水平的提升，有助于实现城乡间和不同区域间的均衡发展。避免人口、产业过度聚集。避免“城市病”的蔓延和发展。

现有地方财政体制的可能影响

我国目前实行中央和地方分权的财政模式。长期以来，中央的财政收入高于支出，地方的财政支出高于收入。中央通过转移支付的方式对地方财政进行补助。目前财政体制对城市环境和城市环境总体规划实施的影响主要包括如下三个方面。

一是由于事权财权的分离导致环境保护有效投入不足的问题。环境保护的事权在地方，由于地方财权的限制和财力的紧张，长期以来我国多数地方环境保护的政府投入主要依靠中央对地方的转移支付来进行，城市环境总体规划的实施并没有稳定的资金来源机制。同时，虽然长期来看城市环境总体规划对城市发展起到促进作用，但短期内其对城市扩张、产业发展的约束措施等具有减少城市财政收入的可能性。一消一涨之间，使地方落实城市环境总体规划的积极j生和有效性存在折扣。

二是地方存在依赖“土地财政”的现实，造成城市“摊大饼”式发展，形成对城市资源底线和生态红线的突破。一方面地方政府热衷于通过新增建设用地获得高溢价的新增建设用地土地有偿使用费，造成城市土地城镇化速度远高于人口城镇化速度，城市发展粗放有余、集约不足，建成区面积不断增加。另一方面政府通过开发和出让与已建成区相接的地段能够获得较高的收益，从而导致建成区不断在已有基础上延伸，“饼”越摊越大，造成生态缓冲区的缺失和生态环境的割裂。随之而来的是水资源短缺、大气污染、生态缺失等“城市病”的出现。

三是工业化对地方财政的贡献比例高。造成各地政府间存在“竞次”发展模式，通过降低对环保等方面标准的要求，增加土地供给，吸引工业投资，以获得长期的工业发展对地方财政贡献的回报。造成我国部分地区一段时间内城镇化和工业化交互粗放发展、工业环境污染和城市环境污染类型并存的特征。

干部考核和政府绩效评估体系的欠缺

我国的干部考核体系经历了从建国初期到现在的若干发展阶段，目前基本形成了以“经济建设”为核心的考核内容体系，即所谓的“GDP考核”。长期以来，该机制对促进经济发展、提高政府效率、完善干部管理等起到了巨大的积极推动作用。但在促进“生态文明建设”的新发展形势下，现有的干部考核体系逐步显现出其不适应的一面，具体表现在如下方面。

一是“GDP”考核造成的政府在經济建设中的主体地位与政府对环境的监管者主体地位之间存在矛盾。当政府作为地方经济发展的“第一”责任人，政府的主要任务是负责“经营”城市以满足“经济增长”这一主要目标时。会弱化或放弃其他所谓“次要目标”。当政府在环境保护方面的监管对象是政府自身的经济活动时，其监管效果也会大打折扣，甚至将原本的监管行为转化为变相的保护行为。

二是考核程序的封闭性和考核方法的模糊性会弱化城市环境总体规划设定的指标落实情况。考核程序上，多为政府对自身的考核，易于使考核流于形式化。考核方法上，定性考核多，对部分资源环境约束性指标，地方不愿将其量化。难以使考核深入具体。考核结果运用上。缺乏对资源环境指标相应的奖励和追责机制。

三是政府绩效评估等制度的缺乏使得政府落实城市环境总体规划的效果难以得到显现。一方面我国尚未建立起有效的政府绩效评估制度，对政府的整体行为缺乏评估和约束，难以体现转变政府职能和生态文明建设的理念和要求。另一方面缺乏通过生态补偿、加大环境污染成本等方式显化环境保护目标政绩效果的措施，使得城市环境总体规划的实施效果难以定量衡量。政府部门的目标存在综合、多重、甚至相互冲突的特征，对于这些多重目标的选择和权重排序往往受到多种因素的影响。城市环境总体规划属于预防性质的工作，规划的成效需要在未来才能显现，在人们对规划的有无情景没有切身的效益比对之前，要让官员承担近期经济发展利益和财政收入损失的后果，这无疑对决策者主动实施规划构成了障碍。

城市群和区域一体化战略的要求

城市群是区域和城镇化发展的高级阶段，城市群聚集了大量的产业、人口等资源，基础设施、公共服务较为发达，是区域和国家经济、社会发展的重要动力，也是我国已经明确的重要发展战略。我国已经形成了珠三角、长三角、京津冀等特大规模的城市群，正在规划发展成渝、中原等新兴城市群。传统的城市发展正在越来越多地融入区域发展中。城市群的发展趋势对城市环境总体规划的影响主要体现在两个层面。

一是在规划对象层面要求规划范围和影响因子的扩展和提升。影响城市的环境问题不再局限于城市本身，区域内不同地区间通过流域水环境、大气流场等介质造成环境问题的扩散和区域内的同质化，相互之间产生影响。预防和解决环境问题的措施也不再局限于单个城市的行政区划范围内，区域生态屏障的设置、基础设施的一体化建设、产业结构和产业空间布局的组织等，均在区域层面进行。我国珠三角、长三角和京津冀等特大城市群在发展过程中都出现了不同形式的严重的环境问题，因此对大规模城市群发展的自然资源禀赋和对策措施的研究同样需要提上日程。

二是规划实施层面需要更高的协调机制和创新的制度措施。规划的目标需要不同城市间的协调一致，规划的措施需要跨区域协调对接，规划的实施需要不同城市间协调共进。规划的跨区域制定、实施和评估机制在城市群发展模式下是必需的。同时，区域的上下游之间、中心区域和周边区域之间的发展和保护问题，不能简单地依靠行政力量来解决，还需要通过创新的经济、法律、市场等制度和机制来进行平衡和调整。

对策与建议

城市环境总体规划反映了人民群众对环境权益的诉求和城镇化发展对资源环境约束的整体思考，是联系生态文明建设和经济、政治、文化、社会建设的重要纽带。其有效制定、实施和发挥效用，离不开新型城镇化战略的推进，离不开与新型城镇化密切相关的重大政策的互动和协调。基于上述分析，提出如下五点建议。

一是以城市环境总体规划的制定和实施为契机，加快推进新型工业化和新型城镇化的协同发展。东部等经济发达地区，应通过城市环境总体规划的整体设计，引导资源环境约束向促进新型城镇化、提高居民生活水平和社会化发展水平等方面倾斜。减少工业容量空间，倒逼工业结构调整和技术升级，实现新型工业化或知识经济模式发展。中西部等欠发达地区，应通过城市环境总体规划，明确产业引入和发展的资源环境底线要求。使得工业化成为产业升级的契机。而不是污染转移的“契机”。使得产业的发展主要是利用当地的人力、资源、市场等优势，而不是利用降低环境保护要求的所谓“优势”。充分利用后发优势，坚决避免“不见棺材不落泪”的陈旧发展思维和“先污染、后治理”的落后发展道路。

二是以提供环境等领域公共服务为目标，促进政府职能转变，优化经济发展模式，从根本上缓解经济发展和环境保护的矛盾关系。通过城市环境总体规划，设定政府在生态文明建设领域的硬性指标，促进政府向提供公共服务、改善民生的现代服务型政府转变，促进政府工作重点的转移。逐步改变政府主导和参与经济发展的模式，使政府回归“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，通过完善公共服务、转变政府职能、改善政策措施，创造产业发展和创业环境，实现经济的多元化发展和跨越式发展。从根本上缓解旧有发展模式对资源环境的压力，改善政府“一手抓建设、一手抓环保”、“一手硬、一手软”的被动局面。

三是进一步明确地方政府事权、财权边界，优化地方财政收入和支出。进一步优化调整地方财政收入主渠道，尽快纠正地方过度依赖“土地财政”的状况，减少因财政压力造成的粗放式城镇化和工业化冲动，减少对环境的间接压力。稳定财政收入和支出规模，财政支出逐步向公共服务等领域调整，减少财政资金直接参与经济建设的规模，增加财政对环境保护等民生事项的支出力度。进一步完善转移支付制度，突破专项转移支付对环境保护资金投入规模的限制，加强一般性转移支付与地方民生性目标的结合，确保环境保护投入在一般性转移支付中规模稳定并逐步增加。

四是建立有利于体现生态文明建设和政府职能转变要求的干部考核和政府绩效评估机制。优化考核指标，按照转变政府职能的导向要求设置评估指标，减少经济硬约束指标，增加服务、调节经济发展、产业和市场培育监管、产业结构调整、生态文明创建、基本公共服务等指标；完善考核程序，逐步实现考评主体多元化，提高社会和群众参与度，探索由人大和第三方进行考核的模式；建立以考评结果为基础的升降奖惩机制。建立规范和长期化的政府绩效评估机制，对政府的整体行为进行判断和评估，对政府宏观政策的环境成本进行分析。探索考评结果接受人大监督，同预算挂钩。让政府绩效评估成为指导、评价和监督政府工作的长效机制。

五是进一步扩展和提升城市环境总体规划的对象和层次，通过统筹区域和政策创新来指导和规范城市群的发展。对具有城市群发展特征的城市，进行规划时应妥善考虑周边城市与其之间的相互影响。促进城市环境总体规划和区域环境保护规划的融合借鉴和试验发展，将城市环境总体规划的理念推广到区域内城市群层面。指导区域内统一规划建设、统筹布局、同步发展。统一环境要求，避免区域内以牺牲环境为代价的低质竞争。建立并推广“生态补偿”、“流域水污染綜合防治”、“排污权交易”、“区域大气污染联防联控”等制度政策，为跨行政区域的规划协调实施提供保障。