刍论我国劳动争议处理机制的缺陷及改进策略

作者简介：王根源，男，汉族，河南平顶山人，武汉大学法学院2014级法律硕士。

摘要：我国现阶段，劳动争议频发，已经成为影响社会安定的重要因素。劳动争议的处理的好坏与否、及时与否，直接关系到劳动者的切身利益和整个社会的和谐与稳定。笔者从常见的工伤索赔争议和拖欠工资争议为例，结合理论知识与实务经验，评析我国现行劳动争议处理机制的缺陷，并试图在此基础上，为我国劳动争议的处理找到可行之法。

关键词：一调一裁二审；司法成本；诉累；劳动仲裁；劳动公益诉讼；或裁或审；劳动法庭

我国现行劳动争议处理机制是相当复杂的，《劳动法》、《劳动合同法》、《劳动争议调解仲裁法》等劳动法律对劳动争议解决规定了不少的方法，但劳动者往往不了解或者担心成本过高而使其合法权益得不到救济。笔者在现实案例中深感现行劳动争议处理机制的不足，相信对现行劳动争议处理机制的探讨将推动我国劳动立法、劳动执法、劳动司法的进步。

一、我国现行劳动争议处理机制概观

我国现行劳动争议处理机制是一个混杂而又综合性的整体。劳动争议发生后，劳动者可以采取与用人单位协商和解、请求调解组织调解、申请仲裁、提起诉讼的方式解决争议，维护自身权益。故此，我国现行劳动争议处理体制可以大致概括为“一调一裁二审”，对部分劳动争议实行有限制的“一裁终局”。①

（一）和解

劳动争议发生后，劳动者可以与用人单位就争议事项进行协商，达成和解协议，进而解决争议。

（二）调解

劳动者与用人单位不愿和解或者和解不成，可以请求调解组织或者第三人进行调解，达成调解协议。但无论是和解还是调解，都不是劳动争议处理的必经程序。

（三）仲裁

劳动者与用人单位不愿就劳动争议进行调解或者调解达不成协议，可以向劳动仲裁委员会申请仲裁。劳动仲裁是劳动争议处理机制的核心，原则上是处理劳动争议的必经程序。②其中“一裁终局”的情形规定在《劳动争议调解仲裁法》第四十七条中③。

（四）诉讼

劳动者不服仲裁裁决，用人单位不服《劳动争议调解仲裁法》第47条规定以外情形的仲裁裁决，可以向人民法院提起诉讼，人民法院依法作出判决。当事人如果不服一审判决，还可以向上一级人民法院上诉。

二、现行劳动争议处理机制缺陷分析

我国现行劳动争议处理机制在解决劳动争议方面发挥了一定的积极作用，比如劳动者可以采取多种救济渠道维权。但是随着社会的发展，劳动争议案件越来越多，劳动者维权成本加大，现行劳动争议处理机制的弊端也日益显现，这种状况不利于劳动争议当事人合法权益的保护。“总之，目前我国‘一调一裁二审的劳动争议处理机制并不利于保护劳动者的合法权益，实现《劳动法》的立法目的。”④

（一）程序设计繁琐，效率较低，成本较高

“一裁两审”程序繁杂，环节多，周期长，不利于及时、有力地保护劳动者的合法权益。《劳动法》规定的劳动争议仲裁前置程序对于劳动者来说并不一定有利。劳动争议发生后，劳动者固然可申请调解、仲裁、提起诉讼，也可以协商解决，但仲裁是诉讼的必经程序。而现实情况是，劳动者在其权益被侵害后，经常是先到法院起诉，此时法院会依照法律规定驳回其起诉。劳动者在申请仲裁后，由于经常不满意仲裁结果还要到法院起诉。这种立法程序设计使得劳动者牺牲了宝贵时间甚至造成实际损失。⑤《最高人民法院关于审理劳动争议适用法律若干问题的解释》（四）第一条的规定⑥可以是对劳动仲裁与诉讼的衔接问题进行了一定的改革，但这种改革是一种微调，“一调一裁两审”的基本机制并没有改变。且不说劳动者是否知道发生劳动争议后的处理程序，就算知道，也会为处理程序的纷繁复杂、司法成本的高昂望而却步。况且，一旦进入程序的话，耗费的代价太大，增加了当事人的诉累，效率很低。因此，劳动者尤其是进城务工人员（更多是建筑工人）更不敢、不愿去启动劳动争议处理程序，他们更倾向于通过与用人单位私了的方式来维护自己的权利，但由于用人单位的优势地位而使自己的“微薄”的权利得不到很好的保护。以工伤索赔为例，需要进行先进行工伤认定、再进行劳动能力鉴定，去申请仲裁、提起诉讼，程序周期之漫长非常人所能承受。如此程序下来，且不说劳动者能不能最终争得权利，就算最终维护了自己的权利，司法成本的付出也是不可估量的。

（二）劳动行政部门的消极不作为，致使劳动行政部门在解决劳动争议中发挥的作用甚微

劳动行政部门即我们常说的劳动行政主管机关，他们的消极不作为对劳资矛盾的解决产生了诸多弊端。劳动行政部门的缺位，打击了劳动者通过正当渠道维护自己合法权益的信心，同时也“剥夺”了劳动者对劳动行政部门的信任，增加了劳动者解决劳动争议的非理性因素，更助长了部分用人单位的违法行为。以劳动者享有劳动报酬权为例，世界上大多数国家的宪法都将劳动报酬权规定为劳动者的神圣权利。但劳动行政部门的缺位使劳动者的劳动报酬权得不到很好的实现，成为劳资关系紧张和矛盾不能得到及时解决的重要原因。

笔者从农民工讨薪的过程了解到，许多农民工在用人单位（其实更多的是所谓的“包工头”）拖欠工资时，也会想到去找劳动行政部门（他们更多称为“劳动局”）反映情况，可是劳动行政部门往往以各种借口推脱，而这些农民工又无计可施，痛感无奈，他们也想过向法院提起诉讼，但他们大多在外地打工，人地生疏，一旦诉讼，不是一两天能够解决问题的，期间的花费他们无力支付，于是干脆放弃这种方式。失望之余，群体事件就可能发生。劳动者不是不想通过理性和正常的程序解决争议，而劳动者的请求得不到回应和满足，他们会用非正常的手段解决劳动争议。

（三）工会或者劳动争议调解委员会作用的缺失

工会，也称劳动者团体，在西方国家，工会是以维护和改善雇工的劳动条件、提高雇工的经济地位为主要目的，由雇工自愿组织起来的团体或联合团体。⑦我国法律也注重发挥工会的监督和调解作用，可是很多用人单位根本就没有工会，即便是成立了工会，大多是文体活动的组织者，成了可有可无的“闲衙门”。工会的作用很难发挥，也使得劳动争议处理机制的良性运行受到很大的影响。而且，我国劳动争议调解委员会是用人单位按规定在本单位内部设立的机构，由职工代表、用人单位代表、用人单位工会代表等人员组成。而且“我国劳动争议调解委员会是由‘本单位内部设立，工会委员会与用人单位关系休戚相关，工会代表在调解中的主体身份受到质疑。”⑧现实中劳动争议发生后，工会或者基层调解组织并不敢主动替劳动者维权，因为工会或者调解组织对用人单位有依赖性，一些工会干部和调解人员怕得罪领导，丢了饭碗，不敢大胆依法公正调解，工作很被动。

（四）执行困难，维权“落空”

执行难是我国司法、执法实践中普遍存在的问题，在劳动领域也不例外。“我国现行法将执行程序作为民事诉讼程序的一部分，在《民诉法》中单列一编，解决每年两百多万执行案件的依据。由于经济生活中信用匮乏，、执行制度捉襟见肘、地方保护甚嚣尘上、执行机制运行不畅等因素，日益严重的“执行难”问题引起了上至立法机关、下到市井百姓的关注，不少人呼吁制定一部系统、科学、单行的强制执行法典。”⑨劳动者千辛万苦争取仲裁、诉讼的成果，却往往由于执行不力而使自己的权利得不到实现。这样裁决最终成了“一纸空文”，挫伤了劳动者对公权力的信心，也不利于引导劳动者通过正常途径解决劳动争议。

三、劳动争议处理机制可能的改进策略

法治社会要求劳动者的权利必须通过合法合理的途径得到保障，而不只是在法律条文中束之高阁。笔者在考究国外有关劳动争议处理的机制的基础上，认为我国现阶段可以借鉴国内外的经验，并结合本国实际，作出以下改进：

（一）强化劳动行政部门在解决劳动争议中的作用

如上所述，劳动行政部门的缺位对劳动争议的恰当解决产生了很多不利影响。因此，对劳动行政部门在解决劳动争议中予以恰当定位，明确其职权，强化监督，充分发挥劳动行政部门行政力量的作用成为改善劳动行政部门在解决劳动争议角色的重要举措。

（二）加强工会或者基层调解组织的调解作用

我国《工会法》第二十八条规定：“工会参加企业的劳动争议调解工作。地方劳动争议仲裁组织应当有同级工会代表参加。”劳动争议发生后，虽然劳动者没有主动申请工会或者基层调解组织处理，但工会或者基层组织可以适当介入，除非劳动者明确提出不让工会或者基层调解组织帮助处理争议。相信处在弱势地位的劳动者不会认为这是工会或者调解组织的“越位”，因为没有劳动者认为工会的主动帮助是一种对其自由意志的干涉，除非工会或者调解组织借调解之名行侵害之实。工会或者基层调解组织应当从有利于劳动者的角度出发，加大维护劳动者合法权益的力度。

（三）尝试建立劳动公益诉讼制度，形成保护劳动者合法权益与制约劳动行政机关和用人单位的社会力量

公益诉讼肇始于罗马法时代，在近现代社会，由于行政权力的扩张和环境污染的加重，立法者不得不借助于公益诉讼来防止行政权力的滥用和改良环境，行政公益诉讼和环境公益诉讼制度遂在发达的市场经济国家确立。第二次世界大战以后，公益诉讼开始向劳资关系渗透。⑩近年来，公益诉讼在我国学界和实务界是热门话题。2012年修订的《民事诉讼法》第十五条回应了关于公益诉讼的探讨B11，说明我国立法机关承认了公益诉讼制度，但是对于公益诉讼的程序性问题并没有做出明确规定，这使公益诉讼的作用大打折扣。一个“等”字也为建立劳动公益诉讼制度埋下了“伏笔”。笔者认为，将劳动公益诉讼的主体资格赋予工会组织和人民检察院，主要提起对用人单位违反劳动基准行为的诉讼，维护社会公益，这可能是劳动公益诉讼的必经步骤。比如，“我国建筑行业整体拖欠工资严重，且劳动者多为在城市吃住均无定所的农民工，若不建立由工会作为提起主体的劳动公益诉讼制度，在冗长的诉讼中，这些劳动者不得不频繁往返于农村和城市，诉讼成本将大幅增加，最后可能导致‘赢了官司，输了血汗钱。”B12

（四）取消劳动仲裁的强制前置制度，劳动者与用人单位可以协议仲裁，设立专门的劳动法庭审理劳动案件

“所谓仲裁，是通过劳动争议仲裁委员会行使仲裁权，解决劳动争议。”B13我国现行劳动仲裁并不是以当事人的“自愿”为前提的，这有违仲裁的自愿原则。自愿性原则，或者称自治性原则，应该是仲裁最为重要、最为明显的原则。“这一原则涵盖了仲裁的方方面面，贯穿了仲裁的始终，实属仲裁的‘帝王条款。”B14但我国劳动争议中仲裁却不是以当事人的自治为基础的。尽管劳动仲裁与商事仲裁有区别，但也不能违背了仲裁的基本原则。仲裁取消劳动仲裁强制前置制度，当然是为了将诸如确认劳动关系、工伤索赔等繁琐的仲裁程序留给劳动者与用人单位自行选择，即确立“或裁或审”劳动争议处理模式。并可以根据实际情况适当将劳动仲裁委员会的司法资源转移到法院专门设立的劳动法庭，使仲裁和审判之间形成协调机制。还以工伤索赔为例，如果用人单位不承认劳动关系存在，还需要劳动仲裁委员会仲裁确认。确认完劳动关系后还要申请工伤认定，认定完工伤，待伤情稳定后，还要申请劳动能力鉴定，然后才能进行仲裁、诉讼。如果不认定为工伤或者对劳动能力鉴定有异议，还要申请复议或者提起行政诉讼。因此，劳动仲裁的前置程序对维护劳动者的权益，快速解决劳动纠纷作用并不是很大。可能有人会担心大量的劳动争议进入诉讼程序会增加法院的负担，其实不然，对于大量的劳动争议有很多相似或者相同之处，即类型化较强，因此，司法资源可以借用现有的劳动仲裁委员会的资源，成立专门的劳动法庭处理劳动争议。

（五）全面落实和强化劳动争议中的“举证责任倒置”原则

举证责任的倒置是指提出积极诉讼主张的一方当事人不承担举证责任，而作消极否定性主张的另一方当事人承担举证责任。B15我国《民事诉讼法》、《劳动争议调解仲裁法》、《工伤保险条例》、最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》及关于处理劳动争议的四个司法解释中都有劳动争议诉讼时举证责任倒置情形的规定，以减轻劳动者的证明责任。“纵观历史，法律的权力一直是一把“双刃剑”，它使一些人能够去攻击各种社会不平等的同时，也使另一些人能够为各种社会不平等做出辩护。”B16劳动争议实行举证责任倒置，有利于扭转由于法律规定造成的劳动者与用人单位地位、能力的不平等。在当前及今后的相当长一段时间里，应继续加大对劳动者的倾斜保护，并扩大举证责任倒置的范围。如劳动者认为与用人单位之间存在劳动关系，而用人单位不承认，则由用人单位承担举证责任。

（六）完善欠薪支付保障机制，简化劳动争议督促程序，对用人单位的异议进行严格审核，除劳动者申请支付令的理由明显不成立的情形外，对用人单位提出的异议一般应予驳回

督促程序又称支付令程序。督促程序，是指法院根据债权人申请，以支付令催促债务人限期履行金钱债务的程序。债务人若在法定期间对支付令不提出异议或者异议被驳回的，则支付令具有执行力。B17《劳动合同法》第三十条、《劳动争议调解仲裁法》第十六条规定了劳动报酬追讨适用督促程序的规定B18，劳动法律规定的支付令程序显然是为了维护劳动者的合法权益，简化执行程序，迅速解决纠纷。但支付令程序附有一定条件限制即支付令能送达债务人。可是现实生活中大多数的劳动争议，债务人都会采取逃避的方法不偿还所欠债务，尽管此种行为可能涉及刑事犯罪，因为《刑法修正案》（八）已经将恶意欠薪的行为纳入刑罚规制。因此，支付令程序在找不到债务人的情形下形同虚设。而且支付令程序的开始和终结具有特殊性即开始于债权人的申请，终结于程序债务人的异议。一般而言，申请人是劳动者，一旦用人单位提出异议，支付令程序即告终结，也就意味着劳动者追求快速解决劳动争议的这一方法的“夭折”。因此，笔者认为，对劳动争议案件的支付令程序应当简化和特别化，即：取消支付令能送达债务人等一些限制性条件，对用人单位的异议进行相对严格的审核，对用人单位的异议，一般情况下应予驳回，支付令程序继续进行，不失为一种可行之举。

四、结语

针对我国现行劳动争议处理机制存在种种弊端，我们要想办法提出有利的改进意见，为劳动争议的合理合法解决作出有益的努力，使法律文本中规定的劳动权利得到真正落实。劳动争议处理机制的完善也有利于维护劳动者的合法权益，有利于用人单位遵纪守法，有利于社会的安定和谐，也是法治社会目标的重要组成部分。（作者单位：武汉大学法学院）

注解：

①林嘉主编：《劳动法和社会保障法》，中国人民大学出版社2011年第2版，第240页。

②林嘉主编：《劳动法和社会保障法》，中国人民大学出版社2011年第2版，第240页。

③参见《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第四十七条的规定。

④王文惠、袁江：《刍议我国劳动争议处理机制存在的问题》，载《法学杂志》，2006年第5期。

⑤席月民、孙宪忠：《当前司法遇到的三个突出民生问题》，载《法学》，2012年第12期。

⑥参见《最高人民法院关于审理劳动争议适用法律若干问题的解释》（四）第一条的规定。

⑦王全兴主编：《劳动法学》，高等教育出版社2008年第2版，第103页。

⑧周显志、陈慧华：《论我国劳动争议处理机制之完善》，载《中国劳动关系学院学报》，2006年第1期。

⑨江伟主编：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2011年第5版，第365页。

⑩张在范：《劳动公益保护与劳动公益诉讼研究》，载《中州学刊》，2007年第3期（总第159期）。

B11参见《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条的规定。

B12周显志、陈慧华：《论我国劳动争议处理机制之完善》，载《中国劳动关系学院学报》，2006年第1期。

B13张媛、栗鑫：《对劳动争议处理机制的法律思考》，载《大庆师范学院学报》，2008年第4期。

B14陈小君：《也谈仲裁法的修改》，载熊世忠主编：《商事仲裁》（第一集），法律出版社2006年版，第99页。

B15卞建林、谭世贵主编：《证据法学》，中国政法大学出版社2010年版，第457页。

B16（美）康利、奥巴尔著：《法律、语言与权力》，程朝阳译，法律出版社2007年版，第11页。

B17江伟主编：《民事诉讼法》，中国人民大学出版社2011年第5版，第349页。

B18参见《中华人民共和国劳动合同法》第三十条、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》第十六条的规定。

参考文献：

[1]林嘉主编：《劳动法和社会保障法》[M]，中国人民大学出版社2011年第2版。

[2]王文惠、袁江：《刍议我国劳动争议处理机制存在的问题》[J]，载《法学杂志》，2006年第5期。

[3]席月民、孙宪忠：《当前司法遇到的三个突出民生问题》[J]，载《法学》，2012年第12期。

[4]王全兴主编：《劳动法学》[M]，高等教育出版社2008年第2版。

[5]周显志、陈慧华：《论我国劳动争议处理机制之完善》[J]，载《中国劳动关系学院学报》，2006年第1期。

[6]江伟主编：《民事诉讼法》[M]，中国人民大学出版社2011年第5版。

[7]张在范：《劳动公益保护与劳动公益诉讼研究》[J]，载《中州学刊》，2007年第3期（总第159期）。

[8]张媛、栗鑫：《对劳动争议处理机制的法律思考》[J]，载《大庆师范学院学报》，2008年第4期。

[9]陈小君：《也谈仲裁法的修改》[C]，载熊世忠主编：《商事仲裁》（第一集），法律出版社2006年版。

[10]卞建林、谭世贵主编：《证据法学》[M]，中国政法大学出版社2010年版。

[11]（美）康利、奥巴尔著：《法律、语言与权力》[M]，程朝阳译，法律出版社2007年版。