基于农地发展权的征地补偿研究综述

秦玉霞

摘要：我国现行土地征收补偿只考虑农地的生产资料价值，补偿标准偏低。引入农地发展权，使农民能够分享土地增值收益，保障失地农民权益。文章从农地发展权的性质、归属、补偿方式、评估方法等几个方面对学术界的相关研究进行梳理。通过文献梳理可以发现，争议的焦点集中在两方面：农地发展权的归属和补偿方式，对农地发展权的评估方法也有待进一步研究。

关键词：农地发展权；征地；补偿；综述

我国自1987年《土地管理法》开始实施以来，土地征收补偿一直按照耕地年产值的倍数标准，仅考虑了农地的生产资料价值，严重脱离了实际，影响了失地农民生活，也导致了很多社会矛盾。农地的价值除了包括生产资料的价值，也包含了农民生活保障的价值和国家粮食安全的价值，这两部分价值可以通过对农地发展权补偿来体现。农地发展权是农地改变用途的过程中产生的价值增值。理论界对农地发展权的归属、土地增值收益分配、农地发展权补偿方式等问题存在很多争议。通过查阅大量文献资料，总结规律，在此基础上对征地中农地发展权补偿的理论研究综述。

一、农地发展权的性质研究

土地发展权，这一构想最初源于英国采矿权与土地所有权分离而单独出售和支配。此后，美国、法国等陆续建立了该制度，但不同国家的具体制度设计差异较大。我国土地发展权的研究开始于20世纪90年代，年限较短，相关制度还没有设置。土地发展权可以分为农地发展权和市地发展权，本文研究界定的发展权是农地发展权，即改变农地使用性质的权利。

土地发展权是土地所有权的一部分，是可与土地所有权分割而单独使用、处分的财产权，是一种与土地所有权具有相同效力和权能的物权。沈守愚（1998）认为它的权源是国家主权，很多学者提出土地发展权是因土地管制而产生的，没有国家对土地的分区控制和用途管制就没有土地发展权。近年来学者们从不同的角度研究土地发展权，拓宽了研究广度和深度，对土地发展权的认识也越来越全面。如从经济法律关系的角度、从人权的角度理解土地发展权。

二、农地发展权的归属研究

国外关于农地发展权的归属，有两种主要处理方式：一是农地发展权同地上权、抵押权等一样，首先自动归属于土地所有人，政府要保护农地，须事先向所有人购买发展权，具有代表性的是美国。二是农地发展权一开始就属于国家或政府，土地所有人或使用人若想改变用途或利用强度，必须向政府申请或购买农地发展权，典型的是英国。

农地发展权的归属影响征地补偿额的确定和土地增值收益的分配，并且影响未被征地农民的利益补偿。当前，我国对农地发展权的归属研究争议较多，主要有三种观点，即农地发展权全部归国家、全部归土地所有者和两者共享。

（一）农地发展权应全部归国家所有的观点

我国现行《土地管理法》实行的基本是土地发展权国有模式。很多学者支持现有模式，认为从土地用途管制、耕地保护的角度农地发展权应归国家所有，这样看似限制了农地转为非农建设用地的灵活性，影响了农村集体和农民的收益，实则保护了农地不被轻易转用和占用，保护了农地的农业生产方式，同时也保护了农民的长远利益。陈柏峰（2012）认为土地发展增益源于外力增值，是全体社会大众努力的结果，地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关。从这个角度说，农地发展权也不应该全部归土地所有者所有。我国还应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享，一部分收益用来反哺失地农民。如目前台湾地区明确宣示土地发展权国有，但政府并没有获取全部土地发展增益，农地所有权人在土地开发中可以分享不菲的发展增益。

（二）农地发展权应全部归土地所有者所有的观点

也有学者从农地发展权的性质，农民利益保护的角度认为农地发展权应归农民集体所有。刘永湘、刘国臻等认为非公共利益性质的征地行为压抑了集体土地所有者的土地发展权，给集体土地所有者带来了损失。这是有经济实力的用地单位利用国家公权力侵犯农民私权利的行为。刘明明、黄滟、张安录等都赞成农地发展权主要属于农民集体所有，不能因为国家宏观调控而抹杀了土地产权，土地发展权归农民集体所有有利于土地流转和土地资源合理配置。

（三）国家和土地所有者共享土地发展权的观点

就我国现状来看，不适合将土地发展权全部归国家，那样农民分享土地增值收益就没有了理论依据；也不适合将农地发展权全部归农民集体，国家还要通过土地规划、分区控制、用途管制等限制土地自由开发。周诚（2006）曾提出“私公兼顾论”和“农地全面产权观”，指出在农地自然增值的公平分配应当全面顾及失地农民和国家。王永慧、严金明、何元斌、林泉等认为实体发展权价值应由政府和农村集体共同分享。可以从土地发展权增值收益来源的角度来确定增值收益分配，因土地规划、改变用途带来的增值收益归国家所有，因土地使用者增加投入带来的增值收益归土地所有者所有，因土地自然增值带来的收益归国家和土地所有者共同所有。

三、农地发展权价值补偿方式研究

不论农地发展权的归属如何界定，未来我国在征地补偿中必将考虑使农民能够分享土地增值收益，保护农民的土地权益。对于发展权的补偿方式，可以采取直接的方式如国家购买发展权，或间接的方式如提高失地农民社会保障等。

（一）国家直接购买土地发展权

国家直接购买发展权是建立在发展权归土地所有者所有的基础上的，采用这种方式，政府的财政负担重，和我国现行征地制度完全不衔接，相应的制度建设存在很多困难。刘明明（2008）认为我国应当借鉴美国的经验，采取国家购买发展权和发展权移转两种模式，其中应当以发展权移转为主，辅之以国家购买发展权。但事实上发展权移转需要完善的土地发展权市场，我国现在还不具备条件。

（二）尝试多种补偿方式

也有学者提出了许多灵活的发展权补偿方式，可以归纳为以下几种：1.完善农民的生活保障体系，使失地农民教育、医疗、养老有保障；2.如果征地后土地用于生产经营活动，可以让失地农民自愿入股或安排工作，直接参与土地的后续开发经营，使其长期获益；3.考虑增加 “土地发展权补贴”，按被征收土地面积发放，国家可以从全国“土地财政”收入中提取一定比例的经费，作为“土地发展权补贴”的资金来源；4.将征地过程产生的土地收益全部返还失地农民，国家通过征收农地发展税参与土地增值收益分配。这些补偿方式是对现行征地制度的补充，而不是推到重建，更现实可行、可操作。

四、农地发展权评估研究

在国际上用于土地发展权估价的方法主要有：依据发展权涵义定价，依据市场定价，依据产权价格因素量化定价（特征价格法），依据条件评估法（CVM）定价等。近年来，我国学者对土地发展权价值评估也有许多研究。

农地发展权评估思路大体可分为“加法”和“减法”。“减法”的观点认为发展权价值=改变用途后的土地价值-原农业土地价值。前者可以用市场法、收益法、假设开发法等计算不同用途土地价格；后者可以从土地作为农业生产资料所能带来的收益的角度计算土地价格。“加法”的观点从失地农民未来生活保障的角度评估发展权价值，认为土地发展权价值等于农民就业、养老、医疗及失业等社会保障费用的总和。也有一些其他的计算方法，如从土地未来发展潜力的角度评估，主要考虑土地与城市边缘的距离、城市边缘的开发程度、每公里交通费等因素。

五、对农地发展权价值补偿的思考

（一）设立农地发展权具有重要意义

我国现行的征地补偿制度，没有使失地农民分享土地增值收益，脱离了农地的实际价值。因为征地补偿偏低，引发许多案件，矛盾较为尖锐。在城市快速扩张的过程中，以低廉的价格购得农用地，再以较高的价格在城市交易，这实际上是另一种形式的“剪刀差”，只不过过去的载体是农产品，现在是农村的土地，这是对农民极大的不公平。引入土地发展权，维护农民土地权益，使农村集体、农户都能分享土地增值收益，已是势在必行。设置农地发展权是我国进一步深化土地改革，明晰农村土地产权，适应经济社会发展的需要；是保护农民利益，调动农民生产积极性，促进土地规模经营的需要；也是耕地保护，有效利用土地的需要。

（二）我国的农地发展权不适合全部归土地所有者所有

有学者批判现有征地模式，主张将土地发展权完全归土地所有者所有。我国现在实行的是土地发展权完全归国家所有的模式，如果转换为土地发展权全部归土地所有者，需要很高的制度转换成本。而且转换以后也不能实现期望的社会公平，在城市未来规划区内的城郊农民将获得高额的土地增值收益，而那些没有机会被征地的农民，拥有的土地发展权不能带来任何收益。这样的制度安排不仅不会促进社会公平，相反是另一种制度不公平，只是把城市扩张和农民收益的矛盾变为了不同区位农民收益之间的矛盾。从当前中国的国情来看，还是应该坚持土地发展权国有，在此基础上最终通过公共财政，采用不同的方式，补偿全体农民。

（三）适当保障农民土地发展权权益

政府应从立法的层面，建立新的征地补偿制度，从土地转换用途后的价值增值中分出一部分作为对失地农民土地发展权的补偿。同时，对没有被征地的农民，也要考虑限制土地发展权的补偿，从已开发土地的发展增益中拿出适当的份额进行再分配。

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（作者单位：河南广播电视大学）