提高预算透明度：现状、问题与对策

蒋曼

摘要：预算透明是国家治理能力现代化的重要保障。近几年，国内对于预算透明的实践不断深入，但预算透明改革仍然面临诸多困难，既有体制问题，也有观念问题；既有立法、执法的问题，也有社会监督的问题。突出体现在：法制不健全、预算公开内容不明晰，缺乏足够的技术措施，思想观念有待转变，监督机制不健全。因此，需要总结借鉴国内外经验，转变观念，细化法规，完善制度约束。

关键词：政府预算；公开透明；监督

2014年，全国一般公共财政收入140350亿元，比上年增长8.6%；一般公共财政支出151662亿元，比上年增长8.2%。面对巨额的财政资金，加强预算的公开和透明，强化社会公众对财政资金使用的监督，无疑是一个十分必要的问题。政府预算是对公共资金的来源和用途的具体安排，体现着政府的职能，更标志着一个国家治理能力的现代化水平。在西方国家，经过新公共管理运动的洗礼，政府预算管理水平有了一次质的飞跃。政府责任，公共支出的绩效水平等成为社会公众关注预算管理的焦点。而这必然要以预算的公开和透明为前提；如果缺乏必要的透明，预算就会沦为政府自我管理的财力手段，公共资金的使用效率必然大打折扣，社会公众对于公权力的约束也无从谈起。因此，“预算透明是最好的防腐剂”。党的十八届三中全会再一次强调建立公开透明的预算管理制度，并将科学的预算管理制度视为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要内容。加强预算公开，提高预算透明度是我国预算改革的一项迫切而重要的任务。

一、中国政府提高预算透明度的实践

近些年，国际货币基金组织（IMF）、国际预算合作组织（IBP）、经济合作与发展组织（OECD）等也分别为预算透明提出一些标准，为各国的公共财政改革提出一些借鉴。这些原则与标准主要涉及政府的责任、预算信息披露、独立的预算审计与检查、预算过程的公民参与等。提高预算透明度作为世界各国预算管理改革的一个趋势有其内在的必然性。

中国政府对于预算公开、透明的实践一直向前推进，由保密到公开、由被动到主动，由粗放到细致。2002年，中国正式加入国际货币基金组织的数据公布通用系统（GDDS）。逐步建立规范合理的政府财政统计体系，完整、真实地向社会公众披露财政信息。随后开始的深化收支两条线管理、部门预算改革、收支分类改革、政府采购改革等为预算的公开透明提供了重要的制度保障。2008年，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式施行。2009年开始，财政部等中央部门开始大幅度实施预算公开；北京、上海、广东、陕西等省市也陆续开始公开“三公经费”。2013年，国务院公布《当前政府信息公开重点工作安排》提出在2015年之前实现全国市、县级政府全面公开“三公”经费。2014年新修订的《预算法》更是设专条强调预算公开。从公共资金分类管理的角度看，社会保险基金预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的编制，以及2011年取消预算外资金，将全部财政资金纳入预算管理，更是从根本上确立了全面规范、公开透明的制度。除此之外，许多上海财经大学等高校和科研机构也持续关注和披露财政透明程度的有关信息。

二、我国预算透明存在的若干突出问题及原因分析

我国预算透明改革一直面临诸多困难，既有体制问题，也有观念问题；既有立法、执法的问题，也有社会监督的问题。但归根到底，是政府部门的利益问题。

（一）法制不健全、预算公开内容不明晰

尽管新《预算法》对预算透明给予了专门规定，“应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开”。但仍然缺乏一套系统的具有可操作性的预算信息公开的法律法规。预算信息公开过粗、过散、过软。尽管预算公开的范围不断增大，但由于缺乏明确的规定，公开的方式、内容、监督手段不明晰。2012年起，中央部门预算规定由《公共预算收支总表》、《公共预算收入表》、《公共预算支出表》、《公共预算财政拨款支出表》、《政府性基金预算支出表》构成的统一的预算公开形式，而各地方政府的预算公开却没有固定标准。其次，法律规定对地方政府的约束力有限，许多地方政府，尤其是市、县层级的地方政府并没有及时地落实有关法律法规。基层预算单位出于自身利益考虑，在预算编制过程中缺乏精细、可靠的依据，各地区在预算公开的实施上差异大、极不规范，没有明确的改革时间表。从而使基层政府的预算透明改革在向下拓展过程中频频受阻。再次，预算法实施的主体责任不明晰、相关问责机制不健全。这正是财政透明领域违法违规现象频发的主要原因。

（二）缺乏足够的技术措施

我国虽然进行部门预算改革将近十年，但是不容忽视的是，基层预算单位在预算编制过程中实际上依然以增量预算的方式组织本单位或部门的预算编制。要在短时间内组织好本部门预算编制往往导致相关预算安排依据不足。其次，政府信息平台建设有待加强。现阶段，金财工程的建设主要用于业务本身的具体操作。社会公众并不能从此平台及时了解、掌握预算信息。预算信息的网络披露不足，很多政府部门的门户网站没有辟出专栏反映政府预算的编制和执行情况。

（三）思想观念有待转变

我国漫长的中央集权社会给现代官僚体制的影响是深刻的。许多官员排斥预算信息的公开，认为“预算只是政府部门自己的事，只需要对上级负责”。而公众主体责任缺失，参与意识薄弱也是很多公民不愿意参与预算监督的重要原因。他们认为，预算监督有人大，有别人监督，与自己没有直接的利益关系。而人大尤其是地方人大对于预算的监督，形式居多，内容不足，本身人大代表对预算的专业知识和审议水平难以得到保障。

（四）监督机制不健全

部门利益、地方利益是长期困扰我国预算公开透明的痼疾。预算资金分配过程中的非正式制度约束广泛存在，这给预算监督带来极大的阻力。审计部门作为政府的一个职能部门，缺乏独立的权力。不仅人事关系常常受到非正式制度的限制，而且自身运转资金又受到财政部门约束，很难形成有效的监管。即使发现问题，也并没有充分的处置权，常常需要交予纪检、公安、监察等部门去完成，难免审计结果的扭曲甚至屏蔽。而人大监督往往具有一定的滞后性，常常对于预算的干预具有滞后性；很多社会公众迫于信息不对称，也不能有效形成监督；而部门预算的审议具有极强的专业性，显示出预算“看不懂”的问题，需要更多具有专业背景的专家独立地参与决策。

三、提高预算透明度的相关政策建议

预算透明的制度化仅靠修改《预算法》是远远不够的，需要继续完善相关法律法规。特别是《保守国家秘密法》需要对政府保密制定负面清单，而《预算法》的相关实施细则则要明确规定政府预算公开的具体内容和问责机制。美国国会及审计署制定颁布的《预算与会计法》、《联邦管理者财务一体化法》、《信息自由法》、《政府阳光法案》、《联邦机构政策和程序指南手册》等法律文件中都有关于政府预算信息编制、公布的具体条款。其次，应充分发挥新媒体对于预算监督的作用，利用网络信息平台，及时发布预决算信息，并细化、深化预算公开的内容。随后，预算透明是预算改革的大势，需要各相关主体充分认识到自身所肩负的责任，不断提高预算参与的能力。（作者单位：天津嘉博资产管理有限公司）

参考文献：

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