贵州省工业园区建设与地方债务问题浅析

贾舒凡

工业园区建设和发展不仅是实现地方经济快速增长的助推器，而且是推进新型工业化进程，工业化的融合，调整优化产业结构，同时引导产业集聚发展、的主要战场和重要平台。但在目前我国政府主导型市场经济发展模式下，政府在工业园区的发展过程中又时刻扮演着十分重要的角色，工业园区建设中政府的主导作用也更为明显。

贵州省位属全国欠发达地区，工业园区功能定位清晰，带动作用逐步凸显，形成了特色鲜明、布局合理、区域性协作配套的工业园区体系。1992年工业园区建设至今，地方政府财政投资带动相关企业，不断吸取社会资金、企业资金以及金融机构资金参与公园园区建设，至使贵州省工业园区建设初见成效。

一、地方政府工业园区建设中存在的问题

（一）工业园区建设存在的问题

1.工业园区结构雷同、缺乏区域统筹规划。工业园区结构设计雷同，造成资源的不合理利用，致使土地资源、社会资源巨大浪费，由此制约了经济的发展。现虽已经建立较好的线线工业园区理念，但是工业园区建设的推进速度缓慢。工业园区的建设引入了高端的设备和先进的科学技术，如何推进工业园的建设，确定工业园区的发展方向、进行合理的产业定位是目前亟待解决的问题。目前工业园区缺乏一套行之有效园区建设约束制度，公园建设带来的地方政府和官员们的好处大于建设工业园区收益，推动地方政府建设的冲动。

2.政府运作与市场规则不协调、优惠政策指标设置不合理。各级地方政府在开发区通常是没有准确的角色，政府和政策可能随机行为的规则。公园吸引投资的一部分，盲目建立土地、税收、电、水和其他方面的优惠政策，不仅扭曲了市场机制，造成损失的税收和资源的严重浪费。如有些工业园区为了达到规定的每日水电使用量获得优惠扶持，进行超负荷工作状态。一些地方以政府的名义，通过政府、农民的土地征用，导致相当多的农民失地、失业造成老板负盈，银行负债，政府债券债务问题超负担的被动局面。

（二）工业园区建设引发的地方债务问题

1.产业定位和规模定位脱离实际造成招商引资困难。贵州省受到所处的地理环境和经济发展程度限制，招商引资困难，缺少融资渠道，制约工业园区开发。招商引资是工业园区建设的主要融资渠道，但是从投资促进质量上看，更多的是小型项目，大项目少，一般企业、高新技术企业、高耗能和高排放、高污染企业，低消耗，低排放，高效率的企业更少的现象，导致公园的能源是不够的，缺乏力量。从工业等级的角度介绍，引入企业产业关联度不高，互补性不强，产业链的缺乏，严重影响企业的生存和发展工业园区。园区建设仍处于初始阶段，西部大开发老的优惠政策即将到期，新的政策尚未出台，缺乏统一、规范、有吸引力的投资优惠政策。同时，企业为得到地方政府支持及享受优惠政策，前期投入过大，后期资金缺乏。资金链断裂造成的工业园区，基础设施、公共服务不足、硬件滞后，功能不完善，缺乏客户。

2.土地变现能力差、资金回笼不到位，地方债务负担重。公园的土地经营作为还款的主要来源，工业用地通常低于成本出售，巨大的隐性损失需要关闭。受国家宏观政策的影响，土地政策紧缩，限制建设公园的发展速度，但也会影响工业园区的收集能力。公司的偿还能力很大程度上取决于土地政策，因此，土地政策的变化在一定程度上决定了公园贷款风险。工业园区建设需求资金大，且资金资金回收周期比较长，资金回收能力和庞大的资金需求之间的缺口往往多数就依靠债务性融资来弥补，而工业园区偿债能力弱，资金周转面对的难题只能靠政府财政补贴救济，地方政府债务危机压力大只能通过举借新债来偿还旧债，周而复始，持续累积的地方债务风险最终可能成为危及地方甚至更大范围经济社会安全的隐患。

二、优化工业园区建设及解决地方债务问题的政策建议

（一）主导产业定位与地区优势产业结合紧密

主导产业定位与地区优势产业结合紧密是工业园区成功的关键因素之一。以江苏黄桥工业园区为例。江苏黄桥工业园所在地一一泰兴市具备三大优势产业。一是装备制造业。泰兴市各类装备制造企业有500多家，约占机电大类产品的40%，并且形成了减速机产业链、船舶制造业产业链以及传统企业零部件产业集群等三条相对完整的产业链条。以汽车零部件链条为例，其链上产品涵盖了以小功率发动机为主导产品的发动机产业链，以无触点分电器、高压点火线圈等主导电子产品，其中，柴油机生产量占据国内相关同类产品市场份额的65%；二是以小提琴为代表的木制品产业。泰兴市的小提琴产业相当发达，世界最大的小提琴生产企业一一凤灵集团就位于黄桥镇，其小提琴产量占全国总产量的三分之二，占世界总产量的三分之一；三是牛仔布产业。黄桥镇是中国的牛仔布名镇，全镇牛仔布及其配套企业超过300家，占全镇注册工业企业的60%以上，牛仔布的产销量占中国市场的6%。由其建设情况可知，黄桥工业园在主导产业的定位上，紧紧依托当地的传统优势产业，重点发展装备制造业以及木制品等产业。

贵州省工业园区建设已经初见成效，就地区优势而言，贵州省资源优势明显，如何立足地区优势，促进工业发展，凸显竞争优势，实现产业定位与地区优势产业结合紧密是目前产业园区建设亟待解决的问题之一。贵州省应借鉴江苏黄桥工业园区，利用与发挥其地区优势，构建具有贵州民族特色与地域优势的产业，以促进贵州产业园区的构建与发展，形成完整的产业链。

（二）引导、鼓励企业拓宽融资渠道

鼓励金融机构加强物流企业信用的同时，有关部门可以根据工业园区企业的特点，积极增强企业融资能力，同时引导的一部分物流企业通过吸收合并伙伴的股权，组合民间贷款方式筹集资金。

1.采取股权融资

地方政府融资平台使用股票市场拓展融资渠道，使用资产交易市场和股票市场融资，将中长期资本需求、供给双方连接起来。进入证券交易市场的项目是城市基础设施项目，是有利可图的项目，有一定稳定的，长期的利益，可以确保投资者持有股票价值的维护和添加。其有点有以下四点：首先，基础设施行业资金占用具有时间长的特点，提供长期融资较易满足；其次，可对于单次的提供大量资金用于基础设施的建设，筹集资金时间短；再次，不需要偿还本金和利息的特点可以分散基础设施建设带来的金融风险；最后，对于提高信用评级以及企业声誉有较好的效果，方便企业日后融资的进行。

2.引进公私合营模式（PPP）

PPP模式是一种项目特许经营模式，主要是指政府和社会资本通过股权形式合作建设社会公共服务项目的模式。实现项目包装，形成实体，进行担保抵押贷款，以政府投资为主体带动全民参与。可尝试建设一经营一转让模式（BOT）。

BOT模式即政府通过契约授予相关私营企业（包括外国企业）以一定期限特许专营权利，许其融资建设或者经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取相关费用、出售产品的方式以清偿贷款，回收投资并赚取利润；待特许权期限届满时，该基础设施需无偿移交给政府。在国际上，BOT模式较为普遍，例如英法海底隧道、马来西亚高速公路和香港海底隧道等。

（三）采取产业园区财权事权封闭运行试点改革

目前政府对工业园区的建设缺乏独立的决策权与财权，政策决策的实施，资金的使用，资金的保值增值要受到上级政府的制约，一定程度上会给地方政府带来建设压力，束缚其对工业园区建设的自由发挥。同时，存在信息不对称及政策传递的延误性，上级政府对相关工业园区的建设及运作一定程度上缺乏真是的了解，导致对工业园区的政策建议存在失真的可能性。在建设融资方面，工业园区没有独立的企业发展权，企业亦没有单独发行企业债券的权利，加大园区建设融资难度，资金缺口亦难迅速补位。另一方面，缺乏独立的财权，资金运作回笼缺乏时效性，资金运作效率相对较低，一定程度上大大降低工业园区建设进度及资金的使用效率。因此，可选择试点地区及工业园，给予其独立的财权，做到财权独立，独立的事权，自主经营决策，同时建立有效的监督约束机制。（作者单位：贵州财经大学）