关于是否完全取消粮食补贴的浅析及思考

作者简介：张鹏（1991.1-），男，汉族，河南省南阳市，陕西师范大学国际商学院，国民经济学专业。

摘要：基于2015年4月财政部长楼继伟在清华大学的讲话，谈到想要保持高速增长，避免中等国家收入陷阱的途径时讲到要全面取消粮食补贴的政策，全面分析了我国农业补贴的现状以及粮食补贴的效果，继而和美国和加拿大的农业补贴政策做了对比，最后得出我国需要继续加大力度进行农业补贴，在补贴的同时要做好立法工作，最重要的是要调整好农业补贴结构，并给出具体的建议。

关键词：完全；农业补贴；调整结构

一、引言

自从我国从2004年颁布出台了粮食补贴政策之后，我国已经初步形成了颇具规模的粮食补贴政策体系，这对与改善我国城乡收入差距、提高农民收入起到了非常重要的作用。2015年4月，财政部长楼继伟在清华大学做了一篇很重要的演讲，他认为“当前中国经济处于经济增速换挡期、经济结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的‘三期叠加阶段”；在此过程中，中国陷入“中等收入陷阱”的可能是“五五开”。

要想保持中高速增长，不落入中等收入陷阱，他认为最大的潜力在于释放农业人口。首先就是改革农业。他认为从种子到餐桌，全程补贴，干预了资源分配。现在的做法就是国家用所谓的经济杠杆直接配置资源，而不是市场配置资源，国家作为补充。所以必须得把价格放开，让农民根据比较效益自主决策。资源配置的结果，很可能是因粮食收益不高，出现耕地集中化经营，达到平均收益，分散的农户发展各类种养业，相对收益较高，农业合作组织获得发展，帮助农民连接市场。价格放开之后，资源配置的结果，必然是粮食生产减少。其实不必过分担忧，适度进口就行了。而这一说法在全国和各学者之间引起了强烈的反响，也引发了各界学者在农业补贴问题上的一系列思考。

二、相关理论基础及农业补贴分类

当前的农业补贴主要有粮食直补、良种和农机补贴、农资综合直接补贴这四种，但是近年来，国家对于粮食最低收购价的调控，以及农业保险的投入力度也越来越明显，对于农业科研的支持，以及农业现代化的支持力度也越来越大。在这里，我将农业补贴综合划分为四类：第一类是粮食直补；第二类是生产资料补贴，包括良种补贴、农机购置补贴等等；第三类是农业综合服务政策补贴，包括最低收购价，以及对农业科研、农业现代化技术的支持；第四类是农业保险、粮食安全储备补贴和地区援助补贴等等。

农业补贴是“三农”政策的重要组成部分，从我国启动农业补贴制度以来，相关制度不断完善。粮食直补原则上是发放给从事粮食生产的农民，但为便于操作，目前国家主要按照农户承包土地面积给予补助。农资综合补贴是对农民种地成本进行补贴，根据化肥、种子、柴油等农资价格变动，安排补贴资金以弥补种粮农民增加的农业生产资料成本，农资综合补贴的发放遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则及时安排和增加补贴资金。良种补贴是对农民使用优良品种进行的补贴，中央财政补贴的农作物品种主要包括水稻、小麦、玉米、大豆、棉花和国家确定的其他农作物品种。此外还有繁育母猪补贴和奶牛良种繁育补贴。农机具购置补贴已覆盖全国所有农（牧）县（场），补贴种类较多，主要包括农机购置补贴和重点作业补贴，实行统一定额补贴。

三、国内外农业补贴现状及政策对比

2013年中央农村工作会议指出要死守18亿亩耕地红线，立足国内，确保粮食基本自给，使中国人的饭碗主要装中国人的粮。为了提高我国农民种粮的积极性，国家从2004年开始试点实行减征或免征农业税的惠农政策，并向农户提供种粮补贴等农业补贴政策，2006年1月1日全面实行；农业补贴政策的实施，减轻了农民的负担，降低了农民的农业生产成本，激发了农民种粮的积极性，扭从2004年至今，我国粮食产量已获十连增，有力的保障了我国粮食供给，对维护我国粮食安全起到了重要的作用。

虽然我国农业补贴政策在促进粮食生产、保障粮食有效供给、增加农民收入、提高农业现代化水平等方面起到了重要作用。但由于政策涉及面广，各地农业生产特点和补贴配套政策差异较大，以及农业比较利益扩大化趋势，导致农业补贴政策面临增产效应减退、补贴效率不高、补贴机制不合理等深层次问题，亟待重构补贴目标，不断完善补贴机制，改进补贴方式，加快建立与完善农业保险制度体系。

美国是当今世界上最重要的农产品生产和贸易大国，农产品种类丰富、品质较好，2013年美国农产品出口总额约占全球的1/6左右，这和美国不断调整自己的农业补贴政策是分不开的，并且能够以农业法案为基础，形成全方位、多层次的政策体系，包括三大类：农产品计划类（直接补贴、反周期补贴、营销援助贷款优惠、作物平均收益选项、追索贷款与营销配额、牛奶收入损失和乳品价格支持计划）、农作物保险计划（农作物保险、非保作物灾害援助）、自然灾害援助（年收入援助补充计划、其他灾害计划、临时灾害补贴）。对农业的发展起到了重大的支撑作用。

2014年年初美国通过了2014—2018年度的新农业法案。新法案取消了农业直接补贴项目，并为农业生产防范风险提供了重大支持，消除了农业生产政策的不确定性。在农业补贴方面，新法案改革了收入补贴，取消直接支付、反周期补贴、平均作物选择收入补贴，保留营销援助贷款项目，同时扩大农作物保险项目的覆盖范围和补贴额度，对新进入的农民，增加贷款项目、保险和土地优惠。

加拿大农业是高度商品化的外向型农业，农产品出口贸易在国内生产总值的3/4，所以，国际市场的变化对加拿大农业的影响很大。另外，加拿大政府非常重视农民收入的稳定，因此，联邦和各级政府对农业的发展都十分重视，早在20世纪中叶就建立了比较完备的农民收入保障体系，近年来，又出台了《加拿大谷物法》、《农业稳定法》、《农场信贷法》等等。

加拿大政府非常重视农民收入的稳定，早在20世纪中叶就建立了较为完备的农民安全保障体系，农民利益得到了保障。近年来，加拿大政府加大了这方面的政策支持力度。加拿大政府通过中央政府和各省政府合作的方式，制定长期的稳定方案措施——《加拿大农民安全网措施方案》。该安全网主要包括农民净收入稳定政策、农民收入方案。加拿大的农作物保险着眼于普惠，在其农业保险项目下，政策框架有两个主要收入支持项目，一个是农业收入稳定项目，另一个是生产保险项目。农业收入稳定项目是在不影响生产和贸易的情况下稳定农民收入，而不是单纯的提供补贴。而生产保险项目则是积极支持农作物和农场主家庭收入保险，为保护农民免遭由于气候或其他自然灾害带来的损失。这部分费用由省政府、联邦和农民共同承担，但联邦政府承担总费用的60%。这一举措也切切实实的使加拿大农民实现了收入稳定，也增进了农民福利。

今年我国财政部和农业部也印发新政策，对农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴三项农业补贴政策进行改革调整，从过去的“撒胡椒面”式的全民补贴到现在重心偏向种粮大户、家庭农场、土地股份合作社、农民合作社以及龙头企业等新型经营主体。同时加大了农业防灾减灾稳产增产关键技术的补助，培育新型职业农民，并且安排基层农技推广体系改革与建设补助项目，但是对于农业法制体系的建设和农业保险项目的实施与农业强国相比仍然有很大差距。

四、浅析为何不能完全取消粮食补贴

2006～2008年席卷世界的粮食危机给全球迷信经济自由主义的大众上了深刻而痛苦的一课：国际市场均由垄断资本把持，自由竞争子虚乌有，所谓依靠市场调节就是听任垄断资本操纵，使诸多国家粮食安全在国际自由市场的泥沼中越陷越深。而目前补贴占农业产值的比重欧盟为40%，美国为25%，而中国则远远低于这些数字。下面，将从三个层面具体来分析：

（一）农民层面

适当的农业补贴和粮食补贴可以提高农民的收入，尽管粮食补贴占农民收入的比重很小，甚至不超过5%，但是对于长期居住在农村已经形成居住习惯的农民来讲，其他性的收入毕竟不多，开辟新的收入途径的可能性也不大，所以这部分补贴收入对于农民来讲也是很重要的，其次，也可以减轻农民负担，最终，农业补贴也可以促使农民的消费水平在一定程度上有所提高，从而提高农民的生活水平。

（二）农业层面

农业机械化是通过先进的农业机械来装备农业，从而改善农业生产经营条件，最大限度地提高劳动生产率、生产技术水平和经济效益、生态效益，最终促进农业和农村经济快速发展。农业机械购置补贴政策实施，可以充分调动和保护农民购买使用农机的积极性，促进农机装备结构优化、农机化作业能力和水平提升，推进农业发展方式转变，切实保障主要农产品有效供给。其次为了提高生产率、增强农业对市场的反应能力，有效沟通产销关系，农业的科技化和信息化就势在必行，这样不仅可以使农业生产在机械化的基础上实现集约化、自动化和智能化，也可以使生产过程的管理更加科学，使农产品发挥更大的效益。另外，农业信息网络体系也会明显的改善对农作物生长情况以及自然灾害的监测与预报，增强农业抵御自然灾害的能力，减轻自然灾害给农业带来的一系列损失。而这一系列的机械化、规模化科技化和信息化都离不开政府的农业补贴，甚至对于这些的补贴的重要性要远大于粮食直补。

（三）国家层面

我国的农村城镇化和农业科技化是一种必然趋势，但是长时间受市场和资源等因素的限制，农业生产效率长期滞后于第二和第三产业，导致大量农村人口进城务工就业，不愿继续从事种植业，这在全世界都是比较普遍的现象。国外一些国家很早就开始推进工业反哺农业项目，对种粮农民进行直补，让农民得到相当的比较收益，稳定种植。这种直接补贴的方法不仅符合市场经济规律和WT0规则要求，同能够让农民直接得到实惠。细化来讲：

①多年来，农村经济发展迟缓，农民收入增长缓慢，城乡差距越来越大，已经影响了国民经济的协调发展。为尽快解决“三农”问题，我国政府对“三农”发展实行了“少取、多予、放活”的方针，对种粮农民实行直接补贴。这不仅贯彻落实“多予”的政策方针，同时也是增加农民收入和夸大农村消费最直接最有效的方式。

②作为粮食生产大国和人口大国，我国的粮食安全问题同样面临着很大的挑战，因为粮食不仅是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资，也是人民群众最基本的生活资料，与社会和谐、政治稳定和经济的持续发展都是息息相关的，要想保证粮食安全，不仅要确保生产足够数量的粮食，也要最大限度的稳定粮食供应，确保所有需要粮食的人都能获得粮食。粮食安全问题作为一个全球性话题已经受到国际社会的广泛关注，如此一来，不仅要呼吁全球性的解决方案，也要呼吁全球性耕地的投入，在这部分投入里面，政府必须要做主导型投入，那就是农业补贴。创建一个合理的补贴机制和补贴体系，以此为安全网络来确保粮食安全。

③对农业及粮食进行补贴，可以使粮食在价格上占据一定的优势，或者说即使不占优势，也有利于和国外的粮食市场竞争，在一定程度上抵消粮食进口的冲击，继而保障国家安全，以及社会秩序的稳定和和谐。

五、建议及结论

我国是一个农业大国，但不是农业强国，农业依然属于弱质产业，粮食问题作为关系到人们生产生活的根本保障，其对于我国的生存发展都有着重要的意义。因此要想提高竞争力，在国际市场上占据优势地位，仅靠农民自身是无法做到的，需要政府的统筹扶持，最重要、最直接、最有效的方式就是农业补贴，这也是政府与农民共同选择的结果。虽然各级政府的大量补贴干预了资源配置，但是进行补贴也可以转移农村的劳动力，弥补制造业、服务业的劳动力短缺，从而在一定程度上促使我国产业结构的调整和优化。

以此看来，我国农业补贴必须要按照“量入为出、稳步推进、市场引导、突出重点、完善机制、恪守规则和提高效率”的原则，以提高农民收入、稳定农业生产和确保粮食安全为目标，不断探索新的补贴方式和途径，创新现行补贴政策的监管机制，从而增强政策的可操作性、现实针对性和有效性。

（一）加大农业补贴力度

农业是个高风险、高投入的弱质产业，农业补贴本质上是政府对农民从事比较利益低下的农业进行的利益补偿，是一国政府对本国农业支持和保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，其目的就是为了确保国家粮食安全，促使农民增收、维护社会稳定。所以要想实现农业补贴的目标，就必须使补贴达到一定额度。如果补贴力度不够，其政策效果就会不明显。当前，我国农业劳动生产率仍然偏低，消费市场对农产品的需求在增加而且更加多样化，在这种情况下，农业和农民更加需要政府扶持。尽管国家近年来在稳步增加对农业补贴的投入，但农业补贴仍然只占农业增加值的5%左右，相比于西方发达国家对农业的投入、相比于我国农业发展和农民增收的现实需要仍显不足。我国已进入了工业化中后期阶段，综合国力明显增强，已基本具备加大农业补贴力度以及对农业提供支持和保护的条件。我们要以立法的形式逐步提高农业补贴在农民收入或农业增加值中的比重，确保这一政策的连续性和稳定性。

（二）优化农业补贴结构

一家一户小规模经营是我国农业的现实，农业补贴的普惠制不宜改变，但今后农业补贴增量应向粮油生产的主产区、重点地区、重点环节和主要品种倾斜。要逐步完善主产区利益补偿办法，使其财力达到或高于全国平均水平。要进一步加强农产品市场流通网络建设，重点支持重要农产品集散地、优势农产品产地市场和期货市场建设。其次，要加大对提升农业科技和农民素质的补贴力度，培育新型职业农民，不断提高农业劳动生产率。要做好农业保险工作，不断探索和完善农业保险的有效形式。国家要增加对农业保险保费的补贴，引导商业保险企业投入农保；农业保险保费的补贴要重点投向粮食主产区、种粮大户和贫困地区，重点补贴高风险、低收益的粮食作物；鼓励地方或农户成立互助保险合作组织；积极探索农业保险的再保险制度，逐步建立完备的农业灾害风险转移分散机制。

（三）构建完善的农业补贴管理体系，健全补贴审核监督管理机制

高效完善的运行监管机制是农业补贴资金作用得以有效发挥的重要保障。一是政府应建立并规范农业部门、财政部门、工商部门和审计部门组成的联合审查、监管、评估、绩效运行责任机制，并对各项补贴进行效益跟踪与评估管理，遏制借农业补贴谋利的现象。严格审核新型农业经营主体的资格、经营范围、类别等。为防止其套取资金，建立农民个人补贴资金账户制度，推行经营主体公开化、透明化，并进行公示，减少国家惠农资金因制度漏洞造成人为浪费现象，减少补贴资金中间环节的损耗，促进新型经营主体真正从事农业生产。（作者单位：陕西师范大学国际商学院）

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