内部控制框架下高等学校财务控制途径探讨

邵四通

摘要：2014年教育部根据财政部颁发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》印发了《教育部关于做好〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉实施工作的通知》。针对目前高等学校财务管理中的内部控制薄弱的现象，本文提出了若干控制途径和措施。

关键词：高校财务 内部控制 监督

近年来，随着社会的不断进步以及经济的迅猛发展，我国高校经历了前所未有的大发展时期，数量和种类不断增多、在校生人数和经费收支规模不断扩大、所涉及的经济活动和业务事项日益复杂。同时国家财政改革使得以部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入管理、政府收支分类、国有资产管理等为主线的公共财政改革陆续实施，促使高校的财务会计和管理工作转向提高资金的使用效率和效果上来。高校内部管理水平的高低，直接影响到生存发展和预防腐败等重大问题。

1 我国内部控制框架体系重要意义

在国际趋同愈演愈烈的今天，学习借鉴国际内部控制领域最权威的COSO框架是我国内部控制发展的必经阶段。1992年9月，美国COSO委员会颁布的指导内部控制实践的纲领性文件《内部控制——整体框架》（COSO报告）指出了内部控制构成要素有控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监控等五个相互联系的方面。控制环境是内部控制的基础，和风险评估、控制活动以及信息与沟通相互促进协调，而监控则为整个内控过程提供了保障，确保经济活动有效地运行。

党的十八届三中全会提出要推进国家治理体系和治理能力现代化，2014年我国行政事业单位开始实行《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下筒称为《内控规范》），这标致着我国行政事业单位有了自己的内部控制指引。《内控规范》在中国行政事业单位内部控制规范体系中处于最高层次，起统驭作用，描绘了行政事业单位建立与实施内部控制必须建立的框架结构，规定了内部控制的目标、原则、要素等基本要求，是高校制定内部控制框架的基本依据。为推动、指导各教育行政事业单位进一步完善内部控制、提高管理水平，2013年教育部根据财政部颁发的《内控规范（试行）》印发了《教育部关于做好〈行政事业单位内部控制规范（试行）〉实施工作的通知》，有助于高校加强内部控制，提高内部管理水平，促进其健康有序发展。

高校财务内部控制是为了保证学校的教学工作以及其他事业活动能正常开展和有效运行，保护学校资产的安全完整，反映学校事业收入支出状况，防止错误和舞弊行为的发生，保证会计信息资料的正确可靠，提高财务管理水平和经费使用效率而制定的一系列具有控制职能的方法、措施和程序。与企业在财务方面的内部控制相比，虽然在保证财务报告真实完整、遵循国家有关法律法规方面基本一致，但由于高校内部存在着多种管理模式和经营实体，其内部控制也就具有自身的特点，现如今，高校内部的收入支出复杂多样化，资金来源用途也呈现多元化。高校财务的内部控制已成为高校财务战略目标重要内容。

2 高校财务内部控制的现状

随着社会主义市场经济的建立和教育体制改革的深化，高等教育逐渐被推向市场机制的运行轨道上，政府不再对高校教育事业大包大揽，而是政教分开，适度放权于高校，使高校的资源配置得到充分的优化与发挥。但是许多高校管理层对会计工作的管理意识比较淡薄，在经济管理活动中存在许多漏洞，比如资金支付的审批与执行、预算编制（含预算调整）与预算审批、固定资产及物资的采购、验收与款项支付等不相容职责未严格分离，工程项目暗箱操作，财务会计信息失真等。另外由于长期缺乏有效监管及不相容职务不分离等原因使某些学校的财务报表由一人编制并审核、财务专用章和其他印章得不到严格的保管，违法违纪现象时有发生。

2.1 一些高校相继建立了内部会计控制制度，但有些脱离实际情况，不能因地制宜、因人而异地制定本校的财务内部控制制度，好高骛远，甚至照搬照抄其他高校的制度。许多合并后的高校并没有及时更正完善财务内部控制制度，导致有的项目资金投向不合理。而有些制度中控制点过多，为此增设机构、增加手续和程序，造成大量重复劳动、浪费资源、增加成本的情况。

2.2 缺乏系统性和整体性。高校内各个部门之间的财务事项既有联系又有区分，但是在涉及内部会计控制的组织网络时，未达到纵横交错、点面结合的控制要求，造成既定的财务内部控制失控，各部门之间的工作往往缺乏良好的沟通，衔接性较差，例如高校经济活动中涉及的财务、人事、教务、后勤、科研等部门是分离的，但是岗位设置不当，职责没有严格的划分，业务交叉混杂，这样的内部控制制度缺乏系统性和整体性。

2.3 流于形式，执行不力。有的高校未按照财政部的要求建立健全财务内部控制制度，而有的高校虽然制定了，但执行起来蜻蜓点水，做个样子而已。比如在实物资产管理过程，财务部门并没有做好与资产管理部门的对账工作，而只是将账上的数据做得相当漂亮，这样就发现不了丢失的财物，容易给高校造成损失。另外一些有章不循、违章不究，将制定好的制度摆在一边的做法容易造成许多管理上的漏洞，为腐败和犯罪现象的发生创造了有利条件。

3 高校财务内部控制弱化的成因

3.1 内部控制环境欠佳。由于高校是国家公办的学校，基本上所有的花费都是由国家承担的，在这种形势下，人们很容易失去风险意识，认为高校所有的行为都有国家买单，不存在财务风险，因而一些高校一味地追求外延的扩张而忽略必要控制，高校财务管理者普遍缺乏财务风险防范意识。控制环境规定单位的纪律与架构，影响管理目标的制定，塑造单位文化氛围并影响职工的控制意识，是单位建立与实施内部控制的基础。环境的好坏决定了内部控制其他因素能否很好地实现。

3.2 高校内部财务管理滞后。当前很多高校的财务部门存在财务管理滞后的现象，大多都把财务管理重点放在了原始凭证的合法性、记账凭证的合理性、签字手续的完善性等方面，不重视评价和分析高校管理。除此之外，高校内部财务管理还存在很多问题，比如资金使用效率低下、资产流失严重等。

3.3 财务预算管理不科学、不严格。高校的财务预算是对计划年度内各项事业发展计划和工作任务编制的年度财务收支计划，是高校使用资金、开展财务工作的基本依据。在高校财务内部控制中，财务预算是关键环节。随着高校的办学规模逐渐扩大，出现了成本开支加大和资金紧张的情况，所以财务预算管理关系着高校的健康发展。

3.4 外部监督不到位。监督是内部控制过程中一个重要的环节，对其他要素的有效实施起到保障作用。监督一般来自两个方面，一个是高校内部的监督，一个是外部的监督。由于高校管理层不重视及内审部门缺乏独立性，内部监督很有可能做得不到位，但是高校财务的外部监督也没有严格落实。比如财政部门与教育主管部门对高校的评价往往侧重于科研方面，而对财务监督管理不重视；高校随意进行基础设施的建设、盲目地进行投融资，资金预算也与实际严重脱离，有些高校甚至负债累累。

究其原因，是因为一些高校财务内部控制存在明显缺陷，所以高校迫切需要一套科学有效的财务内部控制机制，促使内部提高管理水平，促进其健康有序发展。

4 高校财务内部控制途径与措施

高校业务层面内部控制主要包括预算业务控制、收支业务控制、政府采购业务控制、资产控制、工程项目控制和合同控制，这些业务涵盖了高校主要的经济活动内容。

4.1 高校的预算编制应该严格地依照相关的规章制度行事，必须保证其规范性、科学性和准确性。应当采取有效措施确保预算编制的合规性，建立内部部门之间沟通协调机制，按照规定进行项目评审，对于那些重大事项，比如建设工程、信息化项目、大型修缮等，可以采取在预算编制环节立项评审的方式，对预算事项的各方面进行综合立项评审。除遵照财政等有关部门规定由指定专业机构评审以外，高校还可以成立评审小组自行立项评审，同时还要加强绩效评价控制。另外高校还应该加强预算绩效管理，建立全过程预算绩效管理机制，只有这样才能有效保证高校的健康有序发展。

4.2 高校应当加强收支业务管理，合理设置岗位，把各岗位的职责权限明确下来，使各岗位工作人员都可以各司其职，将各不相容岗位进行相互分离，比如支出申请和内部审批、收款和会计核算、付款审批和付款执行、业务经办和会计核算等。高校应该结合相关的规范标准，把内部审批、审核、支付、核算和归档等支出各关键岗位的职责权限都明确下来。由于我国出台了财政国库管理制度，要求凡是实行国库集中支付的都需要参考该规定执行。对收入业务进行归口管理，严格执行“收支两条线”，建立健全票据和印章保管、登记、使用和检查的责任。加强支出审核、审批控制、重大支出须经学校领导班子集体研究决定。

4.3 高校应当加强对政府采购活动的管理，对政府采购活动实施归口管理，在政府采购活动中建立政府采购、资产管理、财务、内部审计、纪检监察等部门或岗位相互协调、相互制约的机制。加强对政府采购申请的内部审核，按照规定选择政府采购方式、发布政府采购信息。高校应当按照“先预算、后计划、再采购”的工作原则，根据实际需求和相关标准编制政府采购预算，按照已批复的预算安排政府采购计划，实现预算控制计划，计划控制采购、采购控制支付。

4.4 高校应当加强流动性强的资产管理，实现不相容岗位相互分离和授权审批控制，对于审批人超越授权范围审批的货币资金业务，经办人有权拒绝办理。加强银行账户控制和货币资金核查控制。

4.5 加强高校财务预算执行审计。高校的财务预算执行审计是对高校预算收入支出决算的合法性、合理性、合规性和真实性等进行审计监督，意义重大。主要审查预算支出是否严格执行国家财务会计制度、是否严格按照预算确定的经费项目和支出用途进行使用拨付、有无虚列支出等问题，此外对于收入预算的完成情况和支出预算执行情况中的不足提出改进意见，在审计监督的同时提供管理服务，提高审计效益。在高校财务预算执行审计的过程中，内部审计部门应积极主动开展全方位的跟踪审计，对高校财务预算的编制、审批、执行以及反馈核对的整个过程进行监督，随时发现问题并进行纠正，这样才能保证财务预算的科学合理，实现良性循环。

内部控制制度是由单位全体员工共同遵守实施的制度，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。高校通过建立健全内部控制制度，旨在合理保证经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果，从而保证学校教育和科研质量，提高学校服务地方经济、文化的社会竞争力，使之朝着既定的目标持续健康地发展。

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