“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”申请世界文化遗产的的政府规治

摘 要：在世界遗产面前，我们每个人都是小学生。文章通过对世界遗产“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”的资料搜集与实地考察，探寻其蕴含的深层文化价值，寻求旅游跨域发展。文章研究认为：（1）“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”申遗成功表明中国大遗址保护初步得到了国际社会的认可。这是中国对西方主导的世界遗产保护规则一次重要改进性贡献，同时也对中国文物保护利用工作提出了更高的标准和要求。（2）政府在“申遗”和旅游运作中始终处于核心地位，发挥着主要作用，可尝试构建政府主导的多利益主体发挥有效作用的区域遗产旅游发展模式。（3）旅游发展需要从政府规治角度加强三个层面的合作和竞争，同时积极推行社区管理，以一体化的目标化解遗产保护与旅游之间的矛盾。

关键词：“丝绸之路：长安和天山廊道的路网” 政府规治 世界文化遗产 遗产旅游

[基金项目：国家社会科学基金青年项目（12CJY088）；国家旅游局旅游业青年专家培养计划资助（TYETP201406）；北京市高等教育学会“十二五”高等教育科学研究规划课题（BG125YB012）；2015年度河南省教育厅人文社会科学研究一般项目“非物质文化遗产与丝路经济文化带的关系研究——河南对外交流的新路径（2015-QN-282）”（安阳师范学院高艳芳博士主持青年项目）]

一、政府规治

2013年之前，中国已经登录成功45项世界遗产，名列世界第二。一方面，各地“申遗”热情不断升温，不断更新的中国“申遗”备选名单体现中央政府-地方政府之间的权衡与博弈。另一方面，很多地方在申遗成功之后将世界遗产作为摇钱树，门票普遍大幅度上涨，遗产地人工化、商业化和城市化问题突出，因此世界遗产饱受批评与质疑：中国式“申遗”到底是怎么了？

回顾“申遗”的学术标准：世界自然遗产讲求完整性、独特性，世界文化遗产讲求原真性、唯一性，世界自然与文化双遗产、世界文化景观则突出人与自然的巧妙融合。回顾不断更新的“申遗”规则：每年申请世界遗产提名表决名单，设置数量限制；没有登录世界遗产名录的签约国优先申报，不设置数量限制；每个国家提名不超过两项，其中至少一项是世界自然遗产……我们发现，申请世界遗产的难度越来越大，越来越不利于中国的申请。

2014年，中国有三项“申遗”表决名单：中国南方喀斯特二期：增补3个点，占用1项名额，中国政府是想垫底，务必100%成功；中国大运河：40个点，6省，5大水系，中国政府是要力保成功；丝绸之路：起始段和天山廊道的路网：牵扯到3个国家，33个点，占用吉尔吉斯斯坦的申请名额，中国政府采取力争成功态度。中国政府对这三处申遗单位的态度是不一样的。2014年是中国有史以来申遗难度最大的一次！

丝绸之路跨国“申遗”涉及到的组织包括：联合国教科文组织世界遗产中心、国际古迹遗址理事会、世界旅游组织、联合国开发计划署、中国国家文物局、中国国家文化部，其他国家相对应的文物、文化政府部门。在国际古迹遗址理事会纪念《西安宣言》发表一周年时（即2006年10月20日），国际古迹遗址理事会在亚洲设立第一个保护中心：西安国际保护中心。它的业务范围包括：文物保护管理与技术人员培训、文物保护项目技术的研究与开发、文化遗产项目申报的咨询服务等。国际古迹遗址理事会西安国际保护中心最为主要的工作就是：协调丝绸之路诸国，协调中国国内各个部门与地方政府，合作申报世界遗产。作为国际古迹遗址理事会的业务中心，西安国际保护中心的主要职责是：负责研究、总结全球古迹遗址保护的工作经验，树立示范；负责培训文化遗产保护方面的人才；负责组织、协调地区性文化遗产保护合作项目的开展；负责组织地区性文物保护与修复工作；负责为国际古迹遗址理事会科学委员会和会员提供服务；负责联络、组织国际古迹遗址理事会会员进行学术考察、交流，开展文化遗产保护工作；负责联络、协调、协助全世界国际古迹遗址理事会会员从事文化遗产保护工作；负责出版文化遗产保护方面的专业书籍和刊物；负责建立国际古迹遗址理事会档案资料；完成国际古迹遗址理事会交办的其他工作[1]。结合“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”“申遗”， 国际古迹遗址理事会西安国际保护中心的功能可以图解如图1：

二、“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”“申遗”时序

（一）国际组织推动“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”“申遗”进程

现在根据笔者掌握的资料，对“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”“申遗”的政府规治行为做一个简单梳理。

第1阶段：1994年以前

1988年，联合国教科文组织启动了“对话之路：丝绸之路整体性研究”项目，西北大学李建超教授多次陪同联合国教科文组织专家和同仁考察丝绸之路甘肃段、新疆段，撰写多篇论文。1990年10月，联合国教科文组织进行海上丝绸之路的沿港口考察，从学术角度探讨丝绸之路的文化经济复兴。中国在1993年加入国际古迹遗址理事会，并成立中国古迹遗址保护协会。清华大学、西北大学、北京大学等高校，敦煌莫高窟、布达拉宫、承德避暑山庄等世界遗产地开始与国际古迹遗址理事会合作，并逐渐适应西方遗产保护规则，推动中国的遗产保护实践。

第2阶段：1994年-2003年

1994年，中国政府着手制定丝绸之路申请世界遗产的计划，涉及新疆、甘肃、青海等，首次将丝绸之路中国段列入世界文化遗产预备名单。那时候全世界包括整个中国学术界对丝绸之路认识都没有现在这么充分，当时尚未提出“线路遗产”的概念，也没有采取多省区联合申请、整体申请的措施，更没有和中亚五国合作申请的意识。

第3阶段：2003年至今

2003年8月与2004年7月，联合国教科文组织先后两次对丝绸之路沿线国家（地区）进行实地调研，为世界遗产申报打下前期基础。2005年11月，联合国教科文组织中亚后续申报的定期报告会在哈萨克斯坦的阿拉木图召开。2006年联合国新丝路明珠城市（中国）申报大型“公益路演活动”以欧亚大陆为舞台，驱车万里，20多天沿着陇海兰新线穿越日照、连云港、郑州、西安、兰州、西宁、嘉峪关和乌鲁木齐等城市[2]。2006年8月，在中国与中亚国家关于丝绸之路申遗的利益相关者国际协商会议上，首次明确丝绸之路的定义和性质。2006年12月，国家文物局更新与调整了申报世界文化遗产的预备名单，中国西北五省区的丝绸之路（中国段）首次列入其中[3]。西北五省区开始高度重视遗产保护工程，例如新疆部分重点文物保护项目工程集中于新疆巴音郭楞蒙古自治州、吐鲁番、阿克苏、喀什、和田等第。截止2007年初新疆共投入8000万元用于这些重点文物的保护[4]。交河、高昌故城遗址、楼兰故城遗址、七个星佛寺遗址、克孜尔石窟、苏巴什佛寺遗址、艾提尕尔清真寺、尼雅遗址等21处遗址保护打开新的局面。2008年是丝绸之路申遗极为关键的一年，中国筛选的丝绸之路沿线48个主要遗产点逐步接受联合国教科文组织的核查，并听取整改意见。2009年3月，国家旅游局确定“丝绸之路”为首批12条“中国国家旅游线路”之首，彰显了它在中国遗产旅游与西部旅游中的重要地位。2013年1月，中国政府和哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦政府一起确认“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”申请世界文化遗产，包括33个文化遗产点，中国范围内陕西、新疆、河南、甘肃四省区共22处申遗点，河南4处（汉魏洛阳城遗址、隋唐洛阳城定鼎门遗址、新安汉函谷关遗址、崤函古道石壕段遗址），陕西7处（汉长安城未央宫遗址、唐长安城大明宫遗址、大雁塔、小雁塔、兴教寺塔、张骞墓、彬县大佛寺石窟），甘肃 5处（玉门关遗址、悬泉置遗址、麦积山石窟、炳灵寺石窟、锁阳城遗址），新疆6处（高昌故城、交河故城、克孜尔尕哈峰燧、克孜尔石窟、苏巴什佛寺遗址、北庭故城遗址）；另外，哈萨克斯坦 8处，吉尔吉斯斯坦 3处。这个时期丝绸之路 “申遗”的政府规治行为可以列表总结如表1。

地球上以自然生态系统为主的世界自然遗产并不以主权国家之间的行政边界来区分，很多自然遗产往往超越国界。同时，具有内在时空逻辑联系和发展脉络的世界文化遗产多由不同国家、不同民族、不同族群经过历史积淀和发展而成，有的世界文化遗产大部分坐落于某一个主权国家之内，有的则跨越一个或几个主权国家的国界。但是联合国教科文组织《保护世界自然与文化遗产公约》的签约国以前多是由主权国家单独申报，例如西班牙和法国分别在1993年、1998年单独申报“亚哥·德·孔波特拉朝圣通道”为各自的世界文化遗产，阿曼和以色列分别在2000年、2005年单独申报“香料之路”为各自的世界文化遗产[7]。近年来以“文化线路”为形式的世界文化遗产申报规则才逐渐放开，开始允许多国联合申报。根据杜晓帆教授统计，世界遗产名录中共有跨界世界遗产31处，涉及52个国家。在这种背景之下，横跨欧亚大陆8700多公里，涉及30多个国家和地区的丝绸之路可谓牵一发而动全身。丝绸之路“申遗”是一次复兴贸易通道、文明交往通道、促进经济发展和带来和平的历史机遇，需要所有沿线国家的参与。中国作为丝绸之路沿线最主要的国家之一（东方起点），应当发挥本国“申遗”的领导角色，有责任有担当，积极促使整个地区合作成功。

随着“申遗”形势的日益严峻，2012年底，中国政府经过慎重考虑，合理删减丝绸之路申请世界遗产相关备选名单，六省变四省（特别是陕西从20个遗产点缩水剩下7个点），陕西、新疆、河南、甘肃四省（自治区）共22处申遗点进入了《丝绸之路中国段首批申遗名单》，哈萨克斯坦共和国8处、吉尔吉斯斯坦共和国3处进入“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”申报名单，最后该文化线路合计33处遗迹（申报遗产区总面积为42668.16公顷，缓冲区总面积为189963.13公顷）被批准列入世界遗产名录（图2，表2）。这标志着丝绸之路从一种区域性民族文化、跨境民族文化向全人类普世文化转变，“丝绸之路：长安-天山廊道的路网”值得全人类共同珍惜！

第38届世界遗产大会（多哈）上中国取得了三胜（三项世界遗产提名均获得通过），其中“丝绸之路：长安-天山廊道的路网”是人类有史以来获得国际社会认可的最复杂的一项世界遗产，也是中国政府适应“申遗”国际规则的一个成功案例。这里有一个小序曲：面对洛阳-西安争夺丝绸之路起始段的网络互掐，谩骂，最后到世界遗产委员会平息争论，建议将名称改为：“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”，这既体现了长安在西方学者眼中的重要性，也潜在地批评了中国地方政府在“申遗”中的相互掣肘和权力博弈。2013-2014年习近平在外交出访中提出“一带一路” 设想，2014年北京APEC会议上中国政府首次提出400亿美元丝路基金，将丝绸之路从一个文化旅游概念提升到国家安全的地缘政治、大国崛起的全球战略高度。“一带一路”建设在国家安全战略、地缘政治平衡、反恐战略需要、国家能源安全、区域对外开放战略等多个方面都将形成重大历史机遇，其最终目的是促进中国与欧亚空间进一步共享合作，构建欧亚非的利益共同体。特别是陆上的“丝绸之路经济带”应以中国为出发点，以广阔的俄罗斯和中亚地区为桥梁和纽带，以欧洲诸国为最后的落脚点，以北部非洲为延长支线，加强政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通，横跨欧亚大陆与非洲形成一个畅通的交通网络和便捷的贸易通道[9]。无疑，交通与贸易在“丝绸之路经济带”扮演着至关重要的角色。

三、遗产保护与旅游博弈

文化旅游与遗产保护有时候会发生矛盾，这几乎成为遗产旅游中的一种通病。在中国国情下，两者冲突可能更明显。文化旅游所面临的最重要的挑战是将旅游的商业需求与文化遗产管理的社会目标整合为一体[10]，以一体化的目标化解遗产保护与文化旅游之间博弈。笔者认为，应该从文保门槛与资金投入、借鉴遗产保护经验、政府规治三个角度实现遗产保护与文化旅游的一体性目标。

（一）“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”“申遗”之后的文保门槛与资金投入

“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”“申遗”过程中的条件主要有两个，一是文保技术门槛，二是资金筹措门槛。本次“申遗”覆盖的众多分散点都具有极大的文物保护工程难度，特别是西部干旱半干旱区土遗址的脆弱性，使得人类还无法绝对正确和准确地进行遗产复原。同时，遗产修复、整饬、保护过程中需要大量的超出政府预算的资金投入。

第一，未来应该加大“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”的文保科技投入，加强高科技手段在文化遗产保护中的应用。遥感技术（RS）、空间定位导航技术（GPS）和地理信息技术（GIS）等新技术手段在丝绸之路研究中具有学术优势，可以建立中国丝绸之路地理信息系统和“一路一带”沿线地理信息系统。具体而言，比如文保部门应用国际国内最先进的遥感、航测、卫星观测、三维激光扫描等等技术手段，曾在新疆和田的尼雅做三维立体的信息调查。楼兰地区也逐渐推广了这种方法；汉长陵2号陪葬区文物稽查人员以实战背景下的“地波探测报警监控系统”报警系统报警及时、定位准确，也是最新科技成果在“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”田野文物的保护中的成功应用实例，国家文物局将积极支持陕西在其它帝陵中推广这项田野文物防护技术。

第二，未来应积极拓展“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”遗产保护的资金投入来源。除国家和省级等政府部门对丝绸之路（中国段）文化遗产投入资金以外，还应积极拓展资金投入的海外来源。例如，世界银行对中国文物保护与旅游开发给予优惠贷款，支持过敦煌莫高窟、乐山大佛、沈阳故宫、重庆湖广会馆、承德避暑山庄、绍兴古城、孔孟遗迹、云南丽江木府等保护修缮工作。以甘肃省为例，2008年，世界银行批准的“甘肃文化自然遗产保护与开发项目”聚焦于甘肃省境内9个重要景点的文化与自然遗产。中国利用世界银行贷款2014-2016年备选项目规划新增项目清单涵盖甘肃省多个自然与文化遗产点，这对将甘肃建设为华夏文明传承创新区、西部文化大省、中国的旅游大省具有重要意义。

（二）“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”的遗产保护经验

“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”申遗成功对中国文物保护利用工作提出了更高的标准和要求，丝路沿线各地政府唯有以此次“申遗”成功为契机，加强文物的保护管理，不断与国际保护理念和方法接轨，切实提升文化遗产保护利用水平。中国各地方政府中陕西省与河南省的遗产保护经验相对比较突出：1.陕西省的申遗工作离不开陕西省文物局的统筹规划协调，在文物局局长赵荣教授的指导下，陕西大遗址坚持“四个结合”（文化遗产保护要和当地的经济社会发展相结合、和提高当地居民生活水平相结合、和城乡建设相结合、和环境改善相结合），特别是唐长安城大明宫遗址能列入《世界遗产名录》，标志着中国陕西的经验变成了东方的经验。这种中国大遗址保护得到了国际社会的认可，实际上是中国对西方主导的世界遗产保护规则的一次重要改进性贡献。2.河南省的4处遗址点中，“新安汉函谷关遗址”作为汉帝国交通防御体系中设立在丝绸之路起始段中原文化区防卫都城的典型关隘遗存，倍受关注。“申遗”是一个系统工程，考古工作、环境整治、保护工程、管理工作、展示工程、解说系统、迎检准备等遗产保护子系统可为中国其他地区申遗提供有效借鉴[11]。

（三）“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”遗产旅游发展的政府规治

1.西北丝绸之路三个层面的合作和竞争

专业层面协作：“申遗”过程中，中国政府非常强调文物保护、建筑规划、园林景观、市政工程等多专业协助，“申遗”之后更应该加强旅游管理、区域经济、城市规划、文化产业规划等协调，加强遗产旅游的精细化管理，凸显各个遗产点“突出的普世价值”。

国内协作：早在30年前，一代旅游宗师陈传康教授就比较关注西北丝绸之路上的城市旅游建设，对乌鲁木齐[12]、敦煌[13]等有专门研究。30年过去了，今天再来审视西北丝绸之路上诸多城市、诸多遗产点：从国内层面来看，要考虑丝绸之路文化旅游城市联盟，以点轴开发理论为基础，重视区域文化旅游枢纽及目的地体系（主轴：西安，兰州，乌鲁木齐，喀什，伊犁；两翼：西安-银川；兰州-西宁）。主轴上城市不必详说，早已有学者论述，两翼则需要重点关注。作为丝绸之路南道的青海道在唐代曾经是最为繁荣的丝路支线之一，现今青海的100万穆斯林大多数与当时商人、武士等相关。虽然“丝绸之路：长安-天山廊道的路网”申遗批准名单中无青海省的遗产点，但是后期应该重点以青海省、宁夏回族自治区等相关点增补进入“丝绸之路：长安-天山廊道的路网”世界遗产名录。其中青海省已经确定“一核辐射，三带贯通，四区协同，七大支点”的文化产业布局思路，最大程度上实现本省的文化产业发展与国家“一带一路”战略相对接，重点打造河湟特色文化产业集聚区，彰显大美青海与环青海湖文化[14]。宁夏除传统的旅游点西夏王陵（银川）、贺兰山（银川）、镇北堡影视城（银川）、沙湖（银川）、沙坡头（中卫）、马兰花大草原（石嘴山）之外，重点推出音乐剧《西夏之恋》与胡杨林公园（2100亩），利用回族穆斯林的民族文化优势推动宁夏外贸产业、文化旅游产业等。丝绸之路沿线省区旅游协作应该采用政府主导型旅游开发模式（图3），打破行政壁垒，加强省内联合与旅游绿色通道建设，构建西部旅游协作网络[15]。特别是避免在区域旅游合作开发的表面形式下“政府失灵”与恶性竞争局面[16][笔者按：政府失灵指个人对公共物品的需求在现代化议制民主政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，或者说政府做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策]，追求合作各方的“共赢”。丝绸之路沿线旅游开发必须重视其特殊的文化内涵，深度开发，打造世界一流的遗产廊道型旅游精品[17]。

中国与邻国的协作：“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”横跨四个文化地理区，其中中国境内包括黄河中游地区（中原地区），河西走廊和天山南北 3 个文化地理区域[19]，以及交通路网中的中亚七河地区（大致相当于今天哈萨克斯坦阿拉木图州、江布尔州和吉尔吉斯斯坦以及新疆伊犁一带）。历史上，古月氏、古乌孙、北匈奴、葛逻禄、回鹘、契丹及瓦剌蒙古人等由东向西不断进行民族大迁徙，在新疆与中亚产生多元文化。中国的西北五省区连接欧亚，首控中亚，应该考虑旅游逆差战略引导，由东转西，将西部作为连接中亚、中东、南亚、欧洲的开放桥头堡。在中国公民出境中亚（哈、乌、吉、塔）旅游政策上给予一定宽松和优惠，特别是以外联首选哈萨克斯坦作为出境旅游的突破口，在霍尔果斯口岸（伊犁哈萨克自治州）上给予特殊优惠政策。

2.推行社区管理

大力在“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”所在区域推行“丽江模式”[20]，广泛开展社区参与，保证各利益主体的平衡。特别是积极进行乡土旅游培训，开办丝绸之路沿线与旅游业、非物质文化遗产保护有关的创业活动、旅游技能[21]等。以陕西省为例，2014年陕西省组织了“我为西安建设丝绸之路经济带新起点建言献策”有奖征文，最后评选出2个一等奖，10个二等奖，20个三等奖，西安市民热情参与度很高。西安市大明宫遗址、汉长安城遗址等区域周边居民以遗址为自豪，以丝绸之路的东方起点为自豪，以西安为自豪，甚至义务做旅游讲解，开展相应的旅游活动等。

四、结语

在世界遗产面前，我们每个人都是小学生。“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”成功申请世界文化遗产启示我们：（1）结合国内与国际的双重力量，重点在遗产保护，将最为先进的技术用于文化保护与传承，促进世界自然与文化多样性。（2）延续古老的文明、独特的自然环境与现代社会环境，使人们珍惜最为典型的自然景观，感受最为真实的文化遗产。这样，游客在遗产地中应该能够感受到独特、真实的人文生态和自然生态。（3）通过世界遗产的旅游发展可以“获益”，是因为游客在遗产地中获得了整体文化感受和自然美并愿意支付报酬，利益应该由社区共享，而不是开发商或个别利益主体垄断。（4）文化不是表演给外人看的。游客不是上帝，而是世界遗产的学习者。

致谢：中国人类学民族学研究会丝绸之路文化产业专业委员会成立暨“丝绸之路与民族文化发展”学术研讨会于2014年12月5日至7日在北京举行。本文曾在该会议上交流，笔者受邀参会并做了《世界文化遗产的申报规则：“丝绸之路：长安和天山廊道的路网”个案探讨》报告演讲。笔者有幸当选为丝绸之路文化产业专业委员会第一届理事会的理事，并与学会磋商后期选派学生实习，交流，合作研究等事宜。特此对会务组表示致谢。

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