党政经“三位一体”有利于加强农村治理

肖兵

编前语：

中国光华科技基金会于2014年12月成立了“光华研究院”，通过整合社会智力资源，打造公益性的民间智库，为社会提供智力支持和智力服务。本刊是光华研究院的服务平台，开设“光华论坛”是光华研究院的一项重要工作内容和服务手段。

从本期开始，“光华论坛”开辟“县委书记谈时政”。这期所选的文章，源于中央党校第一期县委书记研修班结业论文。两位县委书记通过在党校系统的理论培训和课程教育，结合工作经验总结出的所思所想，有很好的借鉴意义，希望能给广大读者有所启迪和帮助。

“郡县治，天下安”。县域是国家政治行为和经济发展的聚结点，在国家治理体系中起着承上启下、沟通城乡、总揽农村全局的战略作用。党的十八大指出，要以服务群众、做好群众工作作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。这一重要论断，对新时期探索建立基层党组织联系服务群众机制，进一步增强基层党组织的创造力、凝聚力、战斗力具有重要意义。笔者以永新县为例，就新时期加强农村基层组织建设，更好地发挥基层组织的服务、引领作用进行一些探讨与思考。

当前农村基层组织建设的基本现状

永新地处井冈山脚下，是著名的“三湾改编”发生地、湘赣革命根据地的中心，素有密切联系群众的光荣传统。近年来，该县坚持抓基层、打基础，通过开展党的群众路线教育实践活动，党群干群关系更加密切、民心有效凝聚。随着新一轮改革不断深入，广大农民利益诉求多元化，农村基层组织建设面临着新情况、新问题、新挑战，主要表现三个方面：

第一，基层组织合力难聚集。在当前的农村治理组织架构中，既有村党支部、村委会，又有一些农民合作社、农村理事会等社会组织。这些组织就象若干队列，只是各行其道，没有有效整合，不能形成合力，也就难以形成高效的运行效率。一是村级组织的建设力度不够。作为一个劳务输出大县，有文化、素质稍高的农村青年不是外出务工，就是通過参军、创业经商等渠道离开了农村，有的村只能“矮子里面选高子”发展党员、培养干部，党员年龄老化、作用弱化较为严重，村干部队伍也呈现出了年龄偏高、文化层次低和女性比例低的“一高二低”特征。全县2774名村组干部中，50岁以上占58.5%、35岁以下仅占2.1%、初中及以下学历村干部占到85.4%。应该说，对于加强村级组织建设面临更为严峻的考验。二是村民小组的重视程度不够。工作布置往往只是抓到行政村这一级，也只是重视行政村这一级组织建设，对村小组重视不够，村民小组长年报酬只有500元左右，以致一些村民小组长轮流当、抓阄当、甚至长期空缺，也造成一部分村干部或是服务的范围过大，或是服务的人口过多，出现了不少服务“真空”。比如，三湾乡作为一个典型的山区乡，人口5260人，却管辖国土面积242平方公里，38个村小组长，每个村小组长服务的人口虽然较少、但管理的土地范围却达16平方公里。三是农民合作社的带动广度不够。大部分农民合作社有名无实，只是挂一块牌子，有些农民合作社只是一定程度上的个体经营主体扩大化，管理运行不规范，没有将产业农民组织起来，辐射带动能力弱、覆盖面小。

第二，村级集体经济缺支撑。大部分行政村“造血”功能不足，“入不敷出”，形成了不少的“空壳村、负债村”。据统计，2013年，全县行政村年总收入1500万元，年支出2000余万元，赤字达到500万元;村集体经济年收入3万元以上的行政村16个，只占6.8%;没有集体经济的行政村154个，占到64.8%，村级集体依靠上级转移支付只能维持基本运转，支付村组干部的工资报酬“捉襟见肘”，实施修路、维修水渠、兴办公益事业“有心无力”。究其原因，主要体现在三个方面。一是政策资源支持“少”。随着农村税费改革，农村税收返还收入消失，村级集体经济萎缩;实施家庭联产承包责任制分田到户、林权改革分山到户，原属集体的田地、山场统一分到农民个人，村级组织没有资源性资产，集体经济在不同程度上被削弱。二是村组干部思路“旧”。有的村组干部自身素质不高，长远发展意识不强， 缺乏主观能动性，不能与时俱进、解放思想。部分村“两委”思想僵化，“老办法不管用、新办法不会用”，不善于因势而动，对发展村级集体经济束手无策。三是产业带动能力“弱”。在加快农业产业化进程中，永新县因地制宜发展了蜜柚、蔬菜、蚕桑等特色产业，但由于资金投入不足，产业经营水平低，产业多而散，真正形成品牌规模、带动力强的致富产业少。缺少龙头企业和农民合作社带动，组织化程度不高，产业链短，产品精深加工程度和产品附加值低，产业经济效益难以提高。

第三，农村治理机制滞后。从废除人民公社体制到实行村民自治，农民从人民公社中解放出来，一方面自由了，另一方面也散漫了，基本处于亚无政府状态。一是社会管理方式简单。不少村干部与群众感情交流少，工作浮在表面，化解矛盾不及时彻底，工作中不会服务、服务不好的问题等情况一定程度存在，甚至脱离群众，与民争利，“鱼水关系”变成“油水关系”，影响党在基层的执政基础。二是农民组织化程度低。“四议两公开”、“五步工作法”等村级组织民主决策、民主监督运行机制执行不到位，村民调解委员会、村民理事会、老年协会、农民剧团等社会组织实际作用发挥不大，农民的参与度不高，缺乏组织归属感。加之基层管理松散，导致农民长期处于一种自由散漫状态。三是精神文明建设缓慢。农村精神文明建设的管理体制过于行政化，文化设施薄弱，有的行政村连一个最基本的村民活动场所都没有，即使有也是“两张桌子三把椅，一个柜子靠墙壁”。农民参与文化生活的积极性、主动性不高，农村赌博、宗派、迷信等陈规陋习有所抬头，等等，制约了农村精神文明建设整体推进。

我县农村基层组织建设的一些初步探索

针对当前农村存在的问题，永新县结合村居“两委”换届，根据产业、区域、人口密集程度不同，选择了石桥、才丰、三湾等具有一定代表性、不同类型的乡镇，推进党政经“三位一体”的基层服务型组织建设试点，在提高农民组织化程度上取得了一定的成效。

第一，以完善组织架构为着力点，筑牢农村组织建设人才支撑。坚持从组织抓起，配强党组织、配齐村委会、配套合作社，建立健全农村经济组织与农村党组织、村民自治组织相配套、相吻合的党政经“三位一体”的基层组织架构（“党”就是党支部和党小组，“政”就是村委会和村民小组，“经”就是村一级农民合作社和组一级合作分社），凝聚农村治理合力，确保“有人服务”。一是多渠道选人。坚持从农村致富能手、农民专业合作组织负责人、复员退伍军人、外出务工返乡的党员中选拔人员，鼓励优秀民营企业经营管理人员回原籍担任村党组织书记;探索从县直单位、乡镇机关和大学生村官中选派优秀干部担任、挂职村党组织第一书记或副书记，真正把品行好、素质高、党性强的优秀人才选拔出来担任“领头雁”。比如，才丰乡通过组织开展村干部公开选拔，储备了一批村后备干部，为村“两委”换届打好基础。二是科学化用人。推动交叉兼职，提倡村支部书记或村委会主任兼任农民合作社社长，村“两委”班子成员兼任村民小组长，村民小组长兼任党小组长和农民合作社分社长，既减少村干部职数，提高村级组织运行效率，又整合双方在项目资金、人才信息、生产技术、市场经营等方面资源。比如，石桥镇长溪村从蚕桑产业出发，采取“党支部+村组干部+合作社+农户”的模式，由村支部书记担任合作社社长、村民小组长担任合作分社社长，减少了职数，节约了行政成本，提升了效率，带动了基地做大做强，种桑5亩以上大户由原来的6户增加到如今的70余户。三是新方式育人。实施“三培两带两服务”计划，注重抓好村民小组长的选拔培养，注重把优秀党员和致富能人培养成村民小组长或“两委”干部，把优秀村民小组长培养成党员和致富能人，使党员干部成为懂党建、晓经济、通管理的复合型人才。比如，三湾乡先后把大学生村官邢镭、复员退伍军人肖兴培养成了党支部书记，使得三湾村、九陇村面貌焕然一新。四是提待遇留人。按照“提待遇、给荣誉、压担子、转作风、保稳定、促发展”的要求，适当提高村干部和村民小组长的政治和经济待遇，以好的经济、政治待遇留住人才。今年，该县把村民小组长报酬提高到了2000元/年，并由县财政和乡财政统筹保障;“七一”县委表彰范围从村支部书记扩大到村民小组长，并要求乡镇参照执行，使干得好的有荣誉、有奔头。

第二，以发展农民合作社为重点，做强农村组织建设经济支撑。针对全县农村集体经济基础薄弱、农业产业组织化程度不高等问题，该县大力推行组建与行政区划并轨的农民合作社或合作分社，提高农民组织化程度，壮大村级集体经济，实现加强基层组织建设和发展农村经济之间的良性循环，确保“有钱服务”。一是注重资源整合，以科学组建农民合作社来带动农村经济发展。在组建农民合作社时，强调资源整合，要求按照行政区划建立，把合作社与党支部、村委会紧密联系在一起，与村民小组、党小组联系在一起，共同解决在土地流转、处理纠纷、基础设施建设、产业发展过程中出现的困难和问题，实现资源互补、优势互补。在此基础上，结合发展千村万户井冈蜜柚老乡工程、千垄万亩绿色蔬菜示范工程、千丝万缕种桑养蚕富民工程、千秋万代珍稀楠木生态工程“四个千万工程”，按照“一乡一业、一村一品”的要求，因地制宜、各具特色，规范、提升、发展一批农民专业合作社，带动农民发展产业。目前，该县累计登记注册的合作社341个，入社社员48380人，注册资金1.5亿元，带动农民10万余人。二是注重干部领办，以党员干部带头示范来引领农村经济发展。鼓励扶持村“两委”干部领办专业合作社，在资金、技术、营销等方面进行重点扶持，创办“干部学用技术”基地，示范带动周边农户脱贫致富。比如，里田镇枧田村有着制酱的传统，一直分散经营、没有效益，村党支部书记李志良联合村组干部成立枧田酱制品专业合作社，按照“合作社+农户”经营模式，带领全村农民走上了共同富裕之路，人均增收近3000元。三是注重抱团联合，以产销一条龙服务来保障农村经济发展。充分发挥合作社的桥梁纽带作用，将分散的农户有效组织起来，统一提供教育、培训和包括信息在内的各类服务，帮助农民找市场、跑订单，把产业发展各个环节的服务组合起来，实施一条龙服务，组织带领农民“抱团”参与市场竞争，合力抵御风险，实现了分散农户与大市场的对接。比如，在蚕桑重点乡镇发展蚕桑专业合作社，通过统一技术服务、统一种苗供应、统一蚕茧收购的生产模式，為蚕农提供产前、产中、产后优质服务，使蚕农获取最大收益。截至目前，全县饲养蚕种1.2万张，蚕农收入突破2亿元。

第三，以强化社会治理为基点，打造农村组织建设服务支撑。针对当今农民管理自由散漫，基本处于亚无政府状态这种现状，永新县健全工作机制，创新社会治理，构建有效管用的农村组织服务体系，确保服务零距离。一是推行科学工作机制，实现村务决策制度化。建立健全村务民主决策制度，推行村党支部调研提议、村“两委”联席商议、党员大会酝酿审议、村民代表会议或村民会议投票决议、组织村民民主评议“五步工作法”，解决了一些村务管理混乱，乱支、乱花、财务不清、收支不明等问题，实现村级重大事项科学决策、民主决策。二是创新社会管理模式，实现服务群众零距离。坚持以人为本，实行网格化社会管理，推进“十户连心、三群联创”、“大喇叭”工程和“3+10”社会管理模式，组建“邻里互助网络”和“连心群组”，建立“邻居一小时应急机制”，实现“治安群防群治、邻里群帮群助、村务群知群晓”。三是搭建便民服务平台，实现服务群众心贴心。利用现有资源，搭建居家养老中心、关爱留守儿童中心、党代表工作室、村民说事室等有效管用的服务群众平台，为群众提供心贴心的优质服务。比如，石桥镇以村党支部为平台，建立关爱留守儿童“心灵驿站”，把留守儿童聚在一起接受教育，利用网络与千里之外打工的父母进行视频对话，让在外父母放心，让孩子感受亲情。四是统筹发展社会组织，实现服务群众全方位。注重发展公益慈善、公共事业服务、文化体育、老年协会等村级社会组织，充分发挥农民主体作用，组织群众开展村民自治，引导群众组织开展健康的文娱活动，用健康的组织活动团结群众，用先进的思想文化引领群众。比如，怀忠镇成立的慈善事业公益基金会，一年来收到捐款10.5万元，资助困难大学生9名、贫困家庭8户，为空巢老人提供生活照料、文化娱乐等各类服务35次，传递了扶贫济困、关爱互助的强大正能量。

加强农村基层组织建设的几点体会

“中国梦归根到底是人民的梦，必须紧紧依靠人民來实现，必须不断为人民造福”。该县坚持组织建设核心，把握经济发展根本，紧扣服务群众宗旨，通过打造党政经“三位一体”基层服务型组织，进一步提高农民组织化程度，汇聚起可以凝聚的力量建设富裕文明新农村。有三点体会：

第一，坚持以党建为纲，充分发挥基层组织的“主心骨”作用，凝聚广大群众建设农村。党的基层组织是党全部工作的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作的战斗堡垒。在每个历史阶段，我们面临不同的问题，围绕不同时期的中心工作和任务，党的基层组织建设要求也有所不同。永新县围绕新时期基层组织的根本任务，拓宽渠道选好“领头雁”，配优配强村“两委”组织，更配套了农民合作社，构建一个系统的、科学的基层服务型组织架构，形成发动和带领群众深化农村改革、发展农村经济的组织合力。纲举才能目张。做好“三农”工作，只有抓住党的建设这个“纲”，才能撒好造福群众这张“网”;只有不断健全基层组织体系，提高组织的战斗力，才能更好地把人民群众凝聚在组织的周围，形成抓基层、打基础，重基层、管长远的长效机制。

第二，坚持以发展为要，切实增强基层组织的“磁铁石”引力，组织广大群众发展农村。全面发展农村经济，带领群众共同富裕，是广大农民的根本利益和共同愿望，更是基层组织增强创造力、服务力和吸引力的物质基础。永新县把农民合作社与村“两委”、村小组紧密联系在一起，组织农民“抱团”对接大市场，走出了一条基层组织建设与产业发展优势互补、相得益彰的新路子。加强农村治理根本在发展，必须从实际出发、实事求是，把基层党建与经济发展有机融合，优化资源配置，破解产业发展难题，以组织化推进产业化;通过大力发展产业，来壮大村级集体经济，更好地履行村级组织的职责，服务农民、发展农村。

第三，坚持以服务为先，不断创新基层组织的“大舞台”载体，团结广大群众建设农村。广大农民是农村发展的受益者，更是农村经济社会建设的参与者。永新县不断创新完善基层组织的运行机制和服务载体，各类群众性组织在党的引领下积极参与社会治理，真正让农民回归组织，实现从“为民作主”到“由民作主”，从“行政管理”到“自我管理”，既提升了内涵，更扩大了外延。“众人划桨开大船”。实现全面建成小康社会的奋斗目标，光靠党员干部不行，光靠城市居民也不行，必须要不断完善基层组织体系，凝聚起包括八亿农民在内的全体干部群众的力量，形成推动经济社会发展的强大正能量。