试析对党政一把手的监督

骆群良

摘要：一把手是党执政治国的骨干力量，在党政领导班子和全局工作中处于核心地位，关系到党和国家事业的兴衰成败。加强对党政一把手的有效监督，必须进一步健全干部学教机制，突出监督“三重”，拓宽日常监督范围，健全监督权力制度，完善党委议事机制，落实纪委监督责任。

关键词：党政一把手;监督;机制

习近平强调：“要强化监督，着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督，加强领导班子内部监督。”“要加强对一把手的监督，保证领导干部做到位高不揽权、权重不谋私。”在全面从严治党的背景下，加强对一把手正确使用权力的监督，已成为党要管党、从严治党，巩固党的执政地位的一项亟待解决的重大课题。

一、对党政一把手监督的成效与不足

改革开放以来，特别是十八大以来，我党积极探索对各级党政一把手监督制约的方式方法，不断创新体制机制，制定了一系列加强党内监督的法规制度。其中，《中国共产党党内监督条例（试行）》，第一次以法规的形式把党的各级领导班子主要负责人。目前一把手监督工作逐步加强，取得了比较明显的成效，也存在不足。

（一）监督工作重要性认识尚待进一步提高，监督力度有待加强

有人认为一把手地位特殊，对其监督比较困难，即使监督，也是走走形式，做做样子;也有人认为一把手自身素质过硬，不需要监督;更有人认为现在搞市场经济，监督一把手会削弱他们的权力、权威，对单位工作不利。当然也存在一些一把手将监督视为组织不信任自己的表现。在以上种种错误思想指导下，一些地方、行业和部门表面上有一套监督一把手制度，实际上形同虚设，根本起不到监督的作用，甚至对犯了错误的一把手想尽一切办法为其袒护。这样的监督只會成为一把手的“庇护伞”。

（二）制度机制尚待进一步完善，从严监督难以到位

《中国共产党党内监督条例（试行）》在构建党内监督体系时特别注重制度建设，通过“集体领导和分工负责”等十项制度加强对领导干部的监督，可谓全面、严厉。但在实践中，党内监督制度特别是党的纪律检查体制还亟待完善，其监督的权威性和实效性有待于进一步增强。此外，在信息化时代，监督制度创新机制相对滞后，民主监督、法律监督和舆论监督机制还不完善，人民群众参与决策和监督的渠道跟不上形势发展需要，有些方面还处于无章可循状态。

（三）范围尚待进一步拓宽，从严监督难以跟上

从范围看，从严监督多重八小时之内“工作圈”，而轻八小时之外“社交圈”和“生活圈”。随着经济社会发展，一把手日常社交圈中活动呈多样化态势，出现了监督工作难以跟上的现状。据有关资料显示，在干部违法违纪的案件中，“八小时以外”发生的个案占有相当比例，并呈逐年上升的趋势。调查显示，一把手在业余时间忙于“应酬交友”或“玩扑克牌打麻将”近40%，也不在少数，因此，66%的调查对象认为“社交圈”是从严监督干部最薄弱之地。从过程看，事后监督重视程度远远高于事前、事中监督。其实，从严监督干部应是全过程、全方位的，包括事前、事中和事后，要一以贯之。

（四）滞后性尚待进一步改进，作用难以发挥

从严监督存在重工作业绩而轻道德修养、重事后监督而轻事前和事中监督、重工作时间而轻休息时间的倾向，致使从严监督不全面，监督作用难以开展。当前存在一种现象：一些一把手的问题，大都不是通过组织考核、民主生活会、民主评议等正常渠道发现的，往往是通过群众各种途径的举报、有关部门反映获得的，或是从公检法办案、“小三反腐”中带出来的“副产品”，真正通过正常的组织监督渠道得到干部问题信息的并不多，说明党组织的监督职能未能充分发挥作用，当前监督工作还存在一定的局限性。

（五）一些地方和部门监督工作尚待进一步加力，总体上监督仍显薄弱

表现在：一把手自律意识淡薄，不愿接受监督。一些组织对一把手重使用轻管理，疏于监督。一把手手握决策、审批、管理、提拔、分配等大权，因赋权过重，同级不敢监督。由于体制的缺陷，政务不够公开，权力的运行缺乏透明度，监督者与被监督者间存在信息不对称，群众难以监督。

二、党政一把手监督难的成因分析

加强党政一把手监督是一项复杂的系统工程，涉及面极广，其发展完善必然受多种因素的影响和制约。造成监督困难的原因主要表现在：

（一）一把手思想认识片面，导致自觉接受监督意识不强

封建专制传统和现实社会中的种种不良因素对一把手仍然存在影响。改革开放后，随着对外联系的密切，拜金主义、享乐主义等资本主义文化中腐朽没落的东西大量涌进国门，加上我国在转型中对权力制约机制的不健全或存在疏漏，腐败有了生存空间。有些党政一把手“为人民服务”的宗旨意识逐渐淡化，“吃苦在前，享乐在后”公仆意识也随之发生的流转，认为自己能力强、贡献大，就应该享受比普通人更好的生活，而部分机关干部甚至是同级班子成员有求于一把手或利用一把手谋求政治进步，崇权、畏权、拜权，自觉不自觉地放弃了对党政一把手的监督。

（二）监督主体思想认识有障碍

作为监督者，不能、不愿、不敢监督的思想阻碍仍然存在。有调查显示，“积极履行，勇于监督”只有20%，除65%认为“知情较少或不知情”无法或不能监督外，“碍于情面，不愿监督”达20%，“害怕打击报复，不敢监督”达19%，个别同志认为自己头上的“帽子”主要掌握在一把手手中，如果自己监督上级，可能会遭到打击报复，影响自己职业发展;监督班子成员怕今后不好共事，反对意见提多了被当成闹不团结;监督下级怕干部考核影响民主评议，选举时影响选票，甚至影响前程，产生“谁也不批评谁、谁也不监督谁”的现象一定程度存在。

（三）体制不顺和制度上的缺失

虽然对一把手的监督管理制度体系趋于完善，但制度刚性缺乏，导致可塑性的监督多于人为性的监督。此外，现有的对一把手监督的制度，有的只注重于一些细枝未节，没有抓关键，对权力的来源、行使情况约束不够。对一把手“八小时”之外的监督制度不明，手段乏力，操作性不强。对各级一把手违反制度后的处理规定过于粗疏，执行效果不佳。

三、加强对党政一把手有效监督的思考

习近平总书记指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。” “制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。关键是要健全权力运行制约和监督体系，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。”如何建立健全行之有效的监督机制，加强对党政一把手的有效监督，我们认为：

（一）进一步健全干部学教机制

思想认识的深度决定监督的态度，只有思想认识提高了，从严管理监督的观念才能深入人心。在改革开放的新形势下，各种考验日益严峻，一把手如果放松思想改造，很容易导致腐败。因此，必须从思教入手，着力强化领导干部自觉接受监督的意识。开展党的优良作风和党规党纪教育，明确权力界限，有权不可任性，帮助巩固正确的世界观、人生观、事业观和权力观，真心和勇于接受监督，把来自方方面面的监督看成是对自己的关爱和呵护，而不是把监督看成是对自己的从政束缚。

（二）进一步突出监督“三重”

首先，要盯紧“重要岗位”。一把手的工作岗位各不相同，权力大小不一，尤其要监督好身处资源管理、行政审批等重要岗位、重要领域的“一把手”。其次，要把住“重要决策”。包括重要的工程项目、外事活动、公务活动和人事安排等。在这方面要对领导干部重大决策权的运用过程实施有效监控，制定实施细则，包括违规后的相应处罚措施，杜绝违规操作后无人制约的现象。再次，要关注“重要时间”。如领导干部婚丧喜庆、职务升迁、工作调动、逢年过节和离任，都要结合当前贯彻中央“八项规定”的系列举措，加强监督。

（三）进一步拓宽日常监督范围

十八届三中全会提出要“健全民主监督、法律监督、舆论监督机制，运用和规范互联网监督。”因此，必须把对干部工作圈、生活圈、社交圈等“三圈”的监督作为从严监督一把手日常工作的着力点，由阶段监督向全过程监督转变，构建家庭助廉监督网、社会举報监督网和媒体预警监督网等“三网”监督机制，进一步完善干部监督“日常化”机制。教育和引导干部家属枕边常吹廉洁风，桌边常敲警示钟。形成信访、电话、网络、短信“四位一体”的举报众渠道，畅通人民群众参与监督权力的渠道。强化对干部的舆论约束，对一些不良行为和典型案例予以公开曝光，以强大的社会舆论声势，警醒当事人，教育其他人。

（四）进一步健全监督权力制度

就强化对权力的运行和监督来说，十八届三中全会指出，要加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督。为此，必须依靠改革的办法，推进权力公开制度完善，不断完善干部监督制度，继续深化和完善干部监督工作的各项措施，确保各项监督措施落到实处。用制度的硬性要求对干部实行刚性监督，由主要靠人为监督向主要靠制度监督转变，由可塑性监督向强制性监督转变，形成监督权力运行的制度性硬环境。

（五）进一步完善党委议事机制

为防止个人说了算，坚持重大问题集体研究决定应绝不含糊。要不断总结经验，分析问题，制定对策，切实研究解决好对一把手实施有效监督的问题。如果一个地方或部门的党风廉政建设没有搞好，出了严重的腐败问题，毫无疑问，党委要负责，要承担主要责任。就像安全生产一旦出了重大事故，企业要负总责是一个道理。对干部监督管理工作不力的党委及负责人，纪检等部门一定要履行监督职责，有权必须作为，对其进行黄牌警告、限期整改。

（六）进一步落实纪委监督责任

中央要求，党风廉政建设和反腐败斗争，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定实施切实可行的责任追究制度。因此，要突出纪委监督责任，明确职责定位，把不该管的工作交还主责部门，坚决落实各级纪委对党员干部特别是对一把手的监督责任，强化和健全干部管理监督责任追究机制，视情节轻重，使违法违纪违规行为受到惩戒。在突出纪委监督责任的同时，还要整合监督资源，健全、完善党内监督、人大监督、政府专门机关监督、政协民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督等监督体系，增强监督的合力和效果。

参考文献：

[1]习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全会会议上的讲话[N].人民日报，2014-01-15.

[2]习近平谈治国理政[M].外文出版社，2014.

[3]习近平在十八届中共中央政治局第一次集体学习时的讲话[N].人民日报，2013-04-21.

（作者单位：中共铜陵市委党校）