新型社会服务体系建设研究综述

王娜?陈燕燕?李函芮?杨晶晶

一、云相关概念界定

1.社会服务

蒂特马斯（1951）第一次提出“社会服务”概念，他认为社会服务和以现金支付的社会保险是截然不同的概念。二战以后，随着福利国家的发展，社会服务的内容日益增加，高水平和高质量的社会服务已经成为当代福利国家一个最显著的特征。发达国家的社会服务模式已经不再局限于初期简单的针对生活困难者的物质济贫服务，而是扩大了社会服务对象，增加了社会服务内容，创新了社会服务形式，实现了由早期简单的生活救济型社会服务向全面的、以服务促发展的普惠型的社会服务的转变与提升，在优先确保社会弱势群体的照顾服务基础上，现代社会服务功能得到实现，社会服务体系也逐渐成熟。

社会服务是指以提供劳务的形式来满足社会需求的社会活动。狭义指直接为改善和发展社会成员生活福利而提供的服務，如衣、食、住、行、用等方面的生活福利服务。广义的社会服务包括生活福利性服务、生产性服务和社会性服务。

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念，包括加强城乡公共设施建设，发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础，强调政府的服务性，强调公民的权利。

本文中所涉及的社会服务概念是指在国家基本公共服务体系“十二五”规划中规定的、除却其中的基本公共教育、基本医疗卫生之外的其他所有公共服务类别，包括劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、人口与计划生育、基本住房保障、公共文化体育、残疾人基本公共服务等7项内容。另外，还包括政府主体自身所划定的公共服务项目，包括市政设施、环境卫生、市场服务（监管）等内容。

2.社会服务体系

《辞海》中体系是指若干有关事物或某些意识相互联系的系统而构成的一个有特定功能的有机整体。“社会服务体系”是指对社会服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排，其核心问题是要确定主体构成与责任划分。社会服务体系的有效构建能使得地方政府在建设新型社会的过程中精确社会服务范围、明确服务标准，并且在体系内部能更还的发挥资源的优化配置作用，提高资源的利用效率，促使居民享受更多更好的社会服务。社会服务体系不同于传统的以政府为单一服务主体的形式，将政府与社会相联系，发挥各自优势，实现社会服务效益的最大化。

3.新型社会服务体系

本文所指的“新”主要体现在两个方面。一是在主体的构成方面，传统社会服务体现构建中存在巨大的主体缺失问题，政府在处理日常事务的同时，还需要花时间想居民提供相应的社会服务，这就导致了政府职能的庞大和冗杂，可能无力从繁多的社会事务中抽身解决相应社会服务问题。二是供给方式和考评方式。公共服务的供给是政府职能之一，传统的单纯依靠政府供给方式，已经或正在被充分挖掘市场与社会力量共同参与的多元化供给方式所取代，而且多元化的供给方式在不同国家也正在朝不同的方向发展。公共服务供给方式的研究与政府改造密切相关，尤其是在中国，经济体制的转型使政府职能不得不随之进行深刻转变，所以，当前中国公共服务供给方式的研究有相当部分是围绕服务型政府的建设而展开。一般认为，建设服务型政府的主要目的就是使政府能够以公民和社会本位为理念，通过有效的制度安排，引进各种市场与社会力量，向社会提供公正、透明、高效的公共服务。所以，服务型政府建设必须与公共服务供给方式的改善相结合，而这种结合，又必然涉及政府公共服务供给理念、公共服务供给方式的制度设计、公共服务供给方式的绩效评价等具体内容。公共服务既是政府的主要职能，又是各类社会组织参与和发挥作用的重要领域，谁来评价公共服务的质量，如何评价公共服务的结果，便成为公共管理领域困待解决的问题。新型考评方式不再也政府为不为作为评价的主要标准，而是在政府作为以后取得的效果如何为标准，在新型社会服务体系建设过程中，注重服务质量和效果，避免社会资源的浪费和应用错位。

二、相关研究综述

1.关于社会服务主体的研究

德国现代著名社会学家斐迪南·滕尼斯在《共同体与社会》一书中指出“社区的服务主体是“公共服务”，社区的工作人员应由社区居民担任，社区的工作人员既是社区的“服务者”，又是社区的“被服务者”。美国行政学家戴维·奥斯本提出：“社区的服务主体不但应包括本社区区域内的居民，还应该包括流动人口，要增强社区服务主体的参与性，在更大的范围内招募社区服务主体，使之成为社区的服务者与被服务者。”20世纪80年代，在美国兴起了“新公共管理”、“政府再造”等理论，对社区服务的主体进行了进一步的界定与说明，其中“新公共服务”理念是“政府是服务者而非是掌航者，强调以公民为中心，更加注重公共服务的内涵和机制的创新，更好的为社会和公众提供优质、高效、便捷的服务，主张社区管理过程中，行政化与社会化的共同作用，政府与社会组织共同为社区建设服务。”“政府再造”理论，是指弱化政府的行政职能，将“管理”不断向“服务”转变。王思斌教授（2003）指出：“在我国，政府是社区服务的主体，社区的经费管理、

综上，从现有研究来看，特别是西方相关学者一致认为在社会服务体系建设的过程中应该改变以往单一的以政府为服务主体的现状，整合社会力量，以多元化社会力量向社区居民提供更加充实便利的社会服务。集合我国国情，在建设新型社会服务体系的过程中应该人事安排、在很大程度上都依赖于政府的安排，政府是社区服务的主要参与者和决策者。于显洋（2006）指出：“当前应该大力将社会民问福利组织、志愿者、其它团体纳入社区服务主体中，对服务主体进行改造与拓展，才能够激发社区服务的活力，同时要将广大社区居民也纳入服务主体，增强社区服务的主动性与互动性。”以政府为核心，同时充分发挥事业单位、社会团体、非政府组织以及相关个人的积极性，共同为我国社会主义现代化事业贡献自身力量。

2.关于社会服务体系内容的研究

美国的巴利将社区服务分为“社区内部服务”与“社区外部服务”两方面内容，社区内部服务，主要倾向于社区福利与弱势群体的照顾等方面；社区外部服务主要在于为社区居民在生活、起居、食品、医疗、养生、教育等方面提供的服务。传统的社会福利学将社区的服务内容主要定位为为弱势群体提供福利服务，而在新时期，随着人们生活水平的提高，有必要将社区服务内容拓展到居民生活的其它领域。许一鸣（2008）认为：“社区的服务内容应该走多元化的道路，不但要注重社区服务内容的福利性，更要注重社区服务的市场性与经营性。”

综上，无论是从国外现有研究还是国内现有研究来看社区服务体系建设的内容趋向于多元化，不仅对弱势群体提供福利服务，而且社区服务的内容已经拓展的居民生活领域的方方面面，在构建过程中注重社会化与市场化并重。

3.关于社会服务供给研究

吉达尔（2010）从人文地理学的角度对社区供给系统进行了研究，他认为：“按照地理区域的方式对社区供给服务进行划分是最有效的方式，作为人们生活最基本的空间系统的社区，要在区域间实现供给功能的整合。通过社区间的联合，在服务的供给方面方能取长补短，实现资源供给的最大共享，充分发挥社区的体制活力。”王建生（2012）指出：“做好社区服务体系建设，不但是地方政府的事情，也不能完全依赖于社区的广大居民，而要对内大力发展志愿者组织，对外积极与社会慈善、福利机构联系，共同为社区提供服务。政府要从社区服务供给中退出，将广大社会组织引入社区服务中来，要增强社区居民的参与意识，实现社区服务供给者的多元化。”

综上得出，政府在社会服务的供给不仅要区域间的整合和划分，还要依赖于广大社会组织和居民等其他主体的作用，从而实现资源供给的最大共享和多元化。

4.关于社会服务评估的研究

我国在加入WTO后，对政府行为的可控制性、透明性、服务性和回应性方面的要求越来越高，绩效评估也越来越受到重视。虽然近几年，各地方政府在绩效评估实践方面取得了一定的成效，如机关目标责任制、效能建设、社会服务承诺制等，但整体上还存在诸如评估内容和程序不规范、评估结果信度低、运用差等问题。随着国家经济改革持续深入、民主政治日益加强、社会文明全面发展和人民公民意识大大增强，我国政府正处于全球化趋势下政府转型的关键时期，迫切需要进行以建立民主、责任、高效、法治和透明的服务型政府为目的的新一轮政府治理模式改革。重视和加强对政府绩效评估的研究，探索适合服务型政府建设的政府绩效评估科学模式，是加速服务型政府建设的有效手段。政府绩效评估作为政府绩效管理的核心，在提高政府行政水平和执政能力，推动政府行政体制改革，促进政府行政职能转变等方面具有突出的现实意义。

综上可以看出，我国越来越重视对于政府服务的绩效评估，通过对社会服务进行有效的评估，能够及时发现现有社会服务中存在问题，实现社会资源利用的最合理化。

5.关于社会服务体系存在问题的研究

程玉申（2002）年指出：“当前我国社区在服务项目建设、物业管理等方面问题较为突出，有的地区片面的追求在社区服务中的经济效益，而忽视了社区服务的社会效益。”从当前发展情况来看，单纯的注重社会服务中的经济效益，忽视社会服务效益会对我国经济的长远发展埋下隐患。这种隐患的突然爆发不利于我国社会主义和谐社会的建设，也会阻碍我国现在社会主义社会的建设。王国枫（2005）认为：“我国社区服务体系建设中，政府对社区的干预较多，基层社区组织在很大程度上是在执行以街道办事处为中心的政府派出机构的意志，社区建设成果更像是一种关于地方政府政绩的展示，违背了社区服务的初衷。”陈晏（2009）认为：“社区与村委会一样，是我国基层的居民自治组织，既然是群众自治性组织，那么必须充分发挥出群众在社区服务中的重要作用。但是我国社区当前的重要问题就是群众的参与性较弱，将社区服务的职能完全压在社区为数不多的工作人员身上，使得服务效能不能有效的发挥，社区服务专业化程度低。”比如在政务中心方面：“行政审批服务中心”的建立增加了原有的政府行政管理的层次，集中办公、一条龙服务固然可以部分达到高效省时的目的，但依然不能避免反弹的隐患。“行政审批服务中心”很可能演变为“二政府”，反而加重人民的负担。其次，虽然大多数审批项目名义上已经进驻政府行政（审批）服务中心办公，但是有很多部门并没有真正把审批权力下放给窗口的工作人员，仍然有许多事项无法就地解决，窗口只是起着“中转”的作用，反而延误了工作时间和工作效率。当前社会服务体系建设中存在的问题可以总结为四个方面：服务内容的项目单一和质量不高；服务主体的参与不足和职责不清；服务供给方面的投入渠道少和基础设施建设不完善；缺乏对社会服务的有效评估。

综上，可以看出国内外关于社会服务体系的研究成果比较丰富，国外的社会服务趋于多元化，市场化与社会化并重，而我国在社会服务方面是以政府为主体的一元化服务。我国社会服务与西方福利国家相比出于相对滞后的状态，同时由于在发展初期，受计划经济体制的影响，社会服务更加注重社会经济效益，同时由于我国处于社会主义初级阶段的具体国情，必须找到适合我国具体国情的社会主义方式，社区服务更加注重联系具体实际情况，充分发挥区域优势，整合区域资源，实现社会福利的最大化。因而国外的理论研究为我们社会服务体系建设提供了一定的借鉴作用。但是，从研究成果来看，对于完善社会服务体系的措施比较少，虽然有学者给出一些完善社会服务体系的措施和建议，但是大多限于理论层面，与实践结合的并不密切。

通过对于文献的梳理，对于我国的新型社会服务体系建设而言，我认为可以以实现政府主题的社会服务能力的提升为目标，从而与国家治理体系和治理能力现代化相适应和相匹配，在强调政府主体地位的同时，同时强调发挥社会组织和市场的主体地位。依据十八届三中全会的文件决定，我国新型社会服务体系的建设和社会服务能力的提升应以市场在资源配置中能够发挥决定性作用为导向，全面正确履行政府职能，减少对社会微观事务和市场微观事务的干预。同时，加强对市场活动监管并建构完善的监管体系和公共服务的提供，引入竞争机制，增强社会购买范围。以民生需求为导向，加快社会事业改革，鼓励和支持社会力量、社会资本参与社会服务体系和监管体系建设，提供多样化的社会服务；以权力的双向运作（政府与社会）更新社会服务供给观念，再造社会服务供给流程。

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