对我国煤炭资源税改革的思考

陈薇伊 刘青

摘要：煤炭是我国最主要的能源资源，在我国经济发展进程中占据着重要的战略地位。近年来，煤炭市场低迷，半数以上的煤炭企业游走于破产边缘。2014年年底，我国推出煤炭资源税改革政策。文章从我国煤炭资源税的形成背景出发，讨论煤炭资源税改革对煤市带来的积极影响，并提出相关的改革建议。

关键词：煤炭;资源税;从价计征;清费立税

一、我国煤炭资源税的形成背景

随着改革开放的不断推进，经济环境及社会环境发生了转变。2011年，国务院对1993年颁布的《中华人民共和国资源税暂行条例》进行修订，实施《国务院关于修订<中华人民共和国资源税暂行条例>的决定》。其中，原油和天然气按销售额的5%至10%缴纳资源税，其余税目实行从量计征。煤炭资源税中焦煤按8～20元/吨征收，其他煤炭按0.3～5元/吨从量征收。2014年9月29日，我国决定实施煤炭资源税改革，即将煤炭资源税的征税方式由从量计征改为从价计征，由2014年12月1日起开始执行，税率幅度为2%～10%。具体税率由省级人民政府在规定幅度结合当地企业的承受能力等本地的实际情况自行拟定。目前，25个省区中有11个省将税率确定为2%，产煤大省新疆、青海、陕西、宁夏、山西和内蒙古分别高达6.0%、6.0%、6.0%、6.5%、8%和9%。

二、煤炭资源税改革的必要性

（一）从量计征脱离市场价格

煤炭资源税从量计征是指根据煤炭的开采数量，乘以规定的单位税额计算确定应缴纳的煤炭资源税。煤炭资源税自1993年起便开始实行从量计征，但随着我国经济的高速发展，能源使用量的不断扩大，煤炭资源税从量计征方法所存在的不合理性便显露出来。首先，使用从量计征的方法确定企业应缴纳多少煤炭资源税，仅考察了煤炭企业所开采煤炭的数量，而脱离了煤炭产品的实际销售价格。一方面，不利于市场对煤炭产品价格的反映及控制;另一方面，在煤炭产品价格大幅度波动的情况下，税收收入却因以煤炭开采量为计税依据而保持相对稳定，容易造成税收的流失。其次，从量征税以企业的开采数量为计税依据，与企业所获的销售利润相脱离，难以反映企业真实的盈利能力。由此可见，煤炭资源税从量计征改为从价计征具有极为重要的现实意义。

（二）煤炭资源“税费化”严重

在煤炭资源税从量计征的政策下，煤炭企业所需承担的税收与行政费用种类较多。在我国，涉煤的税与费种类共109项，其中包含21个税种及 88个收费项目，收费项目可分为七大类：资源环境类、经济建设类、行业管理类、市场行为类、企业发展类、社会功能类和交通运输类。改革前，煤炭企业除缴纳煤炭资源税及矿产资源补偿费外，还需承担增值税、营业税、企业所得税及多种资源类税费。主要包括土地使用税、耕地占用费、煤炭价格稽查管理费、矿山恢复治理保证金、矿区生态环境恢复和地质灾害补偿金等。税收“费化”的情况较为严重，有碍于煤炭资源税改革：一方面，煤炭企业所需缴纳的涉煤收费项目名目繁多、数量庞大，且涉煤收费项目在设置上与税收设置相重复，税费重复征收问题突出;另一方面，煤炭行业各类收费远高于煤炭资源税，企业利润越多，煤炭资源税税负反而越低，这使得税制功能明显弱化，无法发挥税制的调控作用。

（三）对环境造成不良影响

近年来，空气污染日益严重，雾霾问题得到人们广泛关注。总所周知，煤炭资源的开发及使用与环境污染有着紧密的联系。在从量计征的方式下计算煤炭资源税税额，使得税负仅取决于企业开采煤炭的数量。企业在进行煤炭资源开采时，仅关注煤炭的开采量，而忽视煤炭的利用率及对环境的影响。散烧和粗放式的利用方式使得煤炭企业在开采资源时采富弃贫、采易弃难、采肥丢瘦、乱采滥挖，懒于提升煤炭的开采技术水平，在一定程度上造成煤炭资源的损失及浪费。

三、煤炭资源税改革带来的积极效应

煤炭作為我国主要的能源，占消耗能源总量的70%。中国煤炭工业协会研究预测，2020年我国煤炭消费量将达48亿吨。可见，煤炭在我国经济发展中的战略地位不容小觑。因此，煤炭资源的使用及煤炭企业的发展对我国经济发展都起着至关重要的作用。据国家税务总局在新闻通报会上发布的数据显示，2015年上半年，25个产煤省煤炭资源税累计征收181.64亿元，与从量定额方式相比增加125.97亿元。与上年同期相比，涉煤收费基金减少177.8亿元，煤炭资源税费总体减负51.84亿元，下降22%，吨煤减负3.10元，全国煤炭销售收入资源税费负担率从7.42%下降到5.77%。可见，煤炭资源税改革是旨在推进清费立税、减轻相关企业的税务负担的改革，是实现煤炭行业可持续健康发展的必然要求，深化推进煤炭资源税改革将会带来一系列的积极效应。

以从量计征为征税方法的煤炭资源税税收制度在新时代下显现出其滞后性与局限性。将煤炭资源税的征税方法由从量计征改为从价计征，是煤炭资源税改革的必由之路。煤炭资源税的从价计征是指根据煤炭及其有关产品的销售价格确定其资源税税率，并据此计算相关企业应缴纳的煤炭资源税税额，计算公式为：应纳税额=应税煤炭销售额×适用税率。相比起对煤炭资源税实行从量计征，从价计征的方式更有其优势。

1. 市场对煤炭产品价格的调控作用更加有效

煤炭在我国能源资源市场上所占地位举足轻重，其价格受市场供求关系影响，不同时期、不同环境下的煤炭产品价格应在符合价值规律的前提下围绕煤炭产品价值上下波动。从价计征方法使煤炭资源税税额同煤炭产品的市场价格紧密地联系起来，市场对价格的调节作用更加有效：若煤炭价格上涨，价格越高煤炭企业所需缴纳的资源税额也就越多，从而导致煤炭产品的成本或价格随之攀升，抑制了市场对煤炭产品的需求;若煤炭价格下跌，企业所需负担的煤炭资源税税额随之减少，从而降低了煤炭产品的价格或成本，市场对煤炭产品的需求随之增大，煤炭产量也随之增大。此外，市场对价格的影响有助于平衡煤炭行业上下游企业间的关系，迫使煤炭下游企业提高煤炭资源利用率，同时遏制上游企业的无度开采。

2. 税率制定合理化，地方财政收入增加，统筹区域协调发展

目前我国煤炭企业所需负担的税种较多、税负较重是煤炭行业中所存在的尖锐问题。基于目前我国煤炭行业发展不景气、地方涉煤财政收入锐减的现状，各地方政府在确定煤炭资源税税率时不仅应考虑当地煤炭企业在市场上的竞争力，还应统筹兼顾地方经济发展与煤炭行业持续健康发展二者间的关系。如果煤炭资源税的税率设置过高，可能会造成煤炭企业税负过重，利润空间不断被压缩，进而造成部分煤炭企业因利润较低退出市场，煤炭行业的发展前景不容乐观。然而如果设置的煤炭资源税税率过低则会导致地方财政收入减少，无法有效起到税收的调节作用，更无法体现国有资源有偿使用的原则，有碍于煤炭资源税改革的推进。煤炭资源税作为地方税，从量计征改为从价计征后，煤炭资源税税率上涨，地方财政收入也随之增加，税收收入在中央与地方的分配比例得到平衡，地方财政状况紧张的问题得到改善。就我国发展现状而言，经济欠发达地区，例如新疆、内蒙古、山西、河南、陕西等地，恰好是煤炭资源较丰富的地区，合理开发当地的煤炭资源，有利于增强经济欠发达地区的财政能力，有宽裕的资金解决因开采煤矿资源带来的环境污染，提供更优质的公共服务。

3. 力促节能减排，促进煤炭行业健康发展

煤炭资源的开采和使用对环境造成十分严峻的影响。首先，就目前我国的经济发展形式而言，煤炭消耗在我国能源消耗总量中所占比重较大，在我国能源消耗结构中占有重要的地位，我国许多地方的经济还需依靠开发煤炭资源取得发展。然而，在煤炭开采过程中，环境将会不可避免的遭到严重的破环;其次，煤炭作为一种自然资源，具有不可再生及稀缺性的特点。其次，推进煤炭资源税从价计征改革，一方面，能够较为准确地煤炭的价格波动及稀缺程度，将煤炭资源税与煤炭产品生产过程中的开采成本、资源浪费情况及环境的破环成本等紧密地结合起来;另一方面，从价计征实际上会造成煤炭资源税的税负加重，税制的调控作用逐渐增强。煤炭企业将权衡售价、税金、开采成本之间的关系，提升煤炭资源利用率，以减少其税收成本，进而达到全国煤炭资源减产、节约煤炭资源的效果。

四、煤炭资源税改革的建议

（一）推进清费立税，完善现代煤炭税费制度

自2014年12月1日起，煤炭产品的矿产资源补偿费费率降为零，这是煤炭资源税改革的一大亮点。但对于煤炭企业而言，繁重的行政收费仍占煤炭企业利润中较大比重。煤炭企业除缴纳煤炭资源税外，还需缴纳许多不透明、不合理、重复征收的收费基金项目。因此，需加快推进煤炭资源税改革，推进清费立税。即在制定合理的煤炭资源税税率的基础上，全面清除经济建设类、行政管理类基金等地方政府擅自设立的、不合理的涉煤基金及收费项目，将资源环境类等对于环境起保护作用的行政收费确立为环境保护税，彻底划清税与费之间的界限;推进煤炭增值税改革，扩大煤炭企业进项税抵扣范围;完善资源税费制度，切实减轻煤炭企业的负担。

清费立税，对煤炭企业个体而言，可以部分消除重复征税对企业带来的不良影响，降低煤炭企业的财务成本，解决煤炭企业资金短缺的问题;对于整个煤炭行业而言，在一定程度上可以扭转目前煤炭行业发展至低谷的局面，有助于煤炭产业长期健康稳定发展。

（二）煤炭税制改革与洁煤技术并举， 深化节能减排

目前，我国是世界上最大的煤炭生产国，同时也是最大的煤炭消费国。然而，煤炭资源的开采、运输及使用都会造成严重的环境问题，主要包括对水土资源的破坏以及大气污染等。近年来我国的雾霾问题尤为突出，煤炭直接燃烧所生成的二氧化硫是雾霾的成因之一。虽然新能源不断开发、利用，但煤炭资源在我国能源消耗结构中的主导地位在较长时间内不会改变。所以，应在不断深化推进煤炭资源税改革的前提下，发展洁净煤技术，将煤炭清洁技术的理念及应用方法贯彻到煤炭生产全过程、全行业，解决煤炭产品需求量与其所造成的环境污染之间的矛盾。此外，政府还应制定相应的环境保护税，通过税收引导煤炭企业和相应的消费者建立起良好的生产、消费行为，促进煤炭安全利用、节约利用、清洁利用、高效利用，促进煤炭行业良性发展。

五、结论

我国是煤炭大国，在我国一次性能源结构中，煤炭将长期处于主导地位。煤炭行业的持续健康发展将影响到我国在世界能源战中所扮演的角色地位。如今我国的煤炭市场仍处于低迷状态，国内煤炭企业普遍反映维持企業正常的经营运转较为困难。此时从将从量计征改为从价计征及清费立税两方面入手，实行煤炭资源税税改将有利于激活我国的煤炭市场。煤炭资源税改革的一系列举措发挥着税收杠杆的调节作用，不但可以降低煤炭企业的负担，还能起到增加财政收入、规范政府行为、节约资源、保护环境的作用。通过不断深化推进煤炭资源税改革，相信我国煤炭企业定会恢复其生机。

参考文献：

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（作者单位：辽宁师范大学。刘青为通讯作者）