浅析我国信访制度的问题

朱文静

摘要：信访制度就是信访人向国家机关提出信访事项的过程，调整信访活动的各个参与主体的权利义务关系的一系列规则、程式的统称。它是我国社会主义建设过程中的一项具有中国特色的制度。本文通过评析《信访条例》和现实中信访存在的问题来介绍我国的信访现状，以期完善转型时期的信访制度和措施。

关键词：信访条例；信访制度；完善

从当前的信访制度来看，信访设置是一个机构、条块分割、归口不一的多元组织体系。我国信访机构的设置比较混乱冗杂，从中央地方的各级政府、人大、常委、检察院、法院和相关的职能部门都设置信访机构，各机构内部还设立专门的信访部门，按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则进行工作和解决信访人的问题。

一、对修订的《信访条例》的简析

1995年国务院制定的《信访条例》为了应对日益增长的信访突出问题。近年来随着社会转型，各种矛盾纠纷日益频发，信访案件居高不下，因此国务院在2005年修改了《信访条例》。

《信访条例》第一条是强调制定该条例的宗旨，维护各级人民政府与人民群众的密切联系，力图保护信访人的合法权益，维护信访秩序。可以看出《信访条例》制定修改是出于一个立法目的，即保持加强政府与群众的联系，了解重视社情民意。第三条规即任何组织和个人不得打击报复信访人。可见国家重视信访人的合法权利，符合立法目的的初衷。信访是人民群众参与政治，利益表达的制度性方式，也是维护和实现个人合法经济利益和民主权利的手段和方式。通过群众反映这回问题，政府在调查之后给予解决，体现党和人民群众的血肉联系。

《信访条例》第六条、第七条是规定信访机构的职责，把信访工作绩效纳入公务员考核体系这一点相比之前的条文有了很大程度地进步。第五条规定行政负责人坐镇信访接待日，督促有关部门对信访人的责任，不能推诱塞责，发现行政过错，对违法违纪人员、事件予以追究责任。强化工作责任制，并将其纳入考核机制，有利于各级政府负责人和工作人员高度重视信访工作，坚决克服工作中的推诱扯皮，及时解决矛盾，切实将矛盾解决在基层。

《信访条例》第十一条修改后也拓宽了信访的渠道，是电子政务在信访制度的具体体现。同时为信访当事人提供方便快捷的信访途径，降低了信访人的费用与时间成本，节约了政府的管理成本，提高了执政能力。打破时空和行政组织部门层级限制，及时传达政府对民意的回应，避免信访当事人长时奔波，信访事项在部门之间来回批转，效率低、矛盾积压而引起政府与群众的对立，体现立法初衷。

《信访条例》第十四条是对信访非司法途径的明确，是一种补充救济的制度，对于应当依法由司法机关管辖的事，交由司法机关处理。这样纠正过去行政部门参与大量涉法信访，造成对司法权浸蚀的现象。规定明确了信访救济司法救济的界限，消除两者之间的冲突，完善国家解决纠纷机制，保障了司法权威。

二、当前我国信访制度的现状分析

近年来，上访数量日益增加，出现了信访洪峰的现象。《信访条例》的修改也是基于这个原因。从信访的类型和方式来看，集体上访、重复上访的案件数量明显呈上升的趋势，跨地区联合上访、组织化趋势增强；在信访的过程中，拦截公车、冲击党政机关、阻碍交通的情形时有发生，情况不容忽视。当前很多省市都派信访干部到北京值班，尤其是北京有重要会议或者重要的活动时，各省市派驻北京的值班人员甚至比上访的群众还要多。信访人把国家机关门口堵截得水泄不通，信访干部采用盯人的战术，见到本地上访的人就拉走，出现了“上访难，难于上青天”的抱怨。这种方式严重损害信访人正常信访的合法权益，助长了虚假之风；容易滋生腐败，利用不正当的方式尽力降低本地信访的人数，以提高自己的政绩，还造成了巨大的经济和人力的浪费，完全违背法律赋予他们的职权和履行的职责，考核并不是以工作的成绩，而是这种非正当的途径。

与此同时，花钱买平安的现象也屡见不鲜。在上百万的信访案件中，不乏很多信访人是走投无路，有明显冤情的人民群众，但也有顺水摸鱼、无理的信访人。他们采取各种方式死缠烂打、利用政府想花钱买平安的理念，一次次从极端的信访方式中捞取好处。一方面刺激了上访人的胃口，却没有买来平安，对采取正常程序上访的人员是不合理的对待；另一方面，也引发其他无理信访人的模仿，加大信访工作的难度。

现实中的信访的运行并没有遵守立法明文规定，还存在其他体制内部的问题。从中央到地方，党委、人大、政府以及司法机关等相关职能部门都设有信访机构，机构设置冗杂不合理，大量工作人员闲置，对国家资源是一种极大地浪费。每年解决的信访案件只是总案件中很小一个部分，信访程序的确实也是其机制的一个问题，导致立案不规范、终结机制不彻底、矛盾日益加深等等。

三、现状与《信访条例》的差异分析

现行的信访制度借助于行政权威，承担着越来越重的公民救济权利，有着“信访不信法”的说法，这是一种司法机制不完善的表现，不利于司法权威的建立形成。虽然信访制度的存在，帮助许多投诉无门的群众保护了权益，但是应该清楚地认识到，司法救济才是公民权利救济最重要的形式，信访作为行政救济之一，只是正常司法救济的补充，以行政手段代替司法的终局裁决，笔者认为这都是对司法权威的弱化。

《信访条例》是信访制度的指明灯，如果得以贯彻实施会很大程度上缓解信访居高不下的数量，但其本身的规定也必然带来负面的影响。《信访条例》将信访工作纳入考核机制中，建立信访工作负责制，加强工作人员的工作责任心和积极地态度，但实际上也成为地方信访人员压制信访数量，标榜当地政绩的推动力。利益的诱惑和官位的升迁都成为基层政府与信访人矛盾冲突形成的原因，所以越级上访成为主流。规定坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题，也使得信访解决在基层，加重了地方与信访人的矛盾。《信访条例》第十四条的规定纠正过去行政部门参与大量涉法信访，造成对司法权浸蚀的现象。新条例在一定程度上尊重了司法权威，但是在法律上，提起诉讼、行政复议本来就是当事人的权利，因此，并不存在“应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决”的事项。既未提起诉讼，也未提起行政复议，却提出信访申请，那该如何解决呢？信访与司法救济的界限不明确。

四、结束语

信访制度相较于司法救济，虽然缺乏程序性和确定性，有很强的人治色彩，影响司法独立，缺乏专业的人员素质等现实问题，但是其制度本身可以节省经济成本，更容易让人们在心里上接受。同时信访中可以广泛运用调解制度，符合现有的公民的意识思想，因此笔者反对有的学者提出的取消信访制度的学说，建议可以根据信访制度出现的弊端采取一些切实有效地措施，例如建立一些独立的信访机构，将信访纳入宪法的框架；转变信访的职能；增强信访受理人员的法律素质，聘请一些公职律师，加强信访队伍的法律化等等。（作者单位：西北政法大学行政法学院）

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