从分权角度看美国的委任立法

文静

摘要：受孟德斯鸠三权分立学说的影响，美国是一个典型的行政、立法和司法三权分立的国家。随着美国社会发展，分权原则在大环境的影响下逐渐本土化，美国立法权力的委任就是本土化的结果。本文以巴拿马案为例，以美国的分权原则为基础，从分权的角度研究美国行政立法权力的委任，以及在三权分立的体系下，对行政立法权力委任的范围控制和现实意义。

关键词：分权；本土化；行政；立法权力；委任

从美国联邦宪法对行政、立法和司法权力的规定可知，美国是一个典型的实行三权分立的资本主义国家，深受欧洲三权分立学说的影响，分权原则是美国行政制度的重要原则。但随着美国经济社会发展，以及美国实行联邦制的国家体制的现实情况，分权理论在美国建国后又有了本土化的延伸。从当代美国政体出发，美国并不是纯粹的分权国家，行政机关为了更好满足广大民众对社会发展的需求，自身权力不再局限于行政权力，立法与司法权力都有所涉入，在此是以立法权力的委任为主来进行研究，以分权的视角看待美国行政立法权力的委任，寻求委托立法的范围和其与分权之间的平衡。

一、美国委任立法发展

行政立法权力的委任并不是某一个地方或区域的特色，早在英国，这一现象就出现了。与此相反的是，受孟德斯鸠学说影响，美国人民寻求自由与独立，反抗专制政府的心情更为迫切和彻底，分权学说最终在美国生根发芽。从王名扬教授所著的《美国行政法》中可以看到，立法权力的委任从联邦政府成立时起就已经存在了，虽然联邦宪法明确规定了美国的立法权力归属国会，但是在1789年到1791年之间，国会授权总统可以根据自己的意见制定条例，规定军人的薪金，这一立法权的委任，明显超过了美国三权分立所强调的权力界限，也不符合分权原则的实质内涵，但在当时却并没有引起反对，也没有人反对说这一委任违反了分权原则。

即使在美国早起的判例中，对于与行政立法权力的委任相关的案件，都认为这种委任没有违背行政制度的基本原则。在1813年的布里格奥罗拉货船案中，申诉人认为总统在此案中行使的权利是行政立法权，这应该是国会的权力，总统的行为违背了分权原则，而法院在判决中却说总统的行为只是据法而行，不是立法行为。从美国这个早期判例可以看出，虽然法院对于委任立法的合宪性没有做出正面的说明，但实际上是对委任立法的肯定。即使在1982年的菲尔德诉克拉克案中，美国法院明白宣称根据分权原则立法权力不能委任，但并未真正落于实处。在此处，以典型案例巴拿马案为例，通过分析，力图寻求美国三权分立的本土化内涵。

二、以巴拿马案为例看美国委任立法

在巴拿马案中，法院对工业复兴法第9（C）款所规定的授权做出了否定，认为该款规定的授权总统在州际和国际贸易中，可以禁止运输超过规定限额而生产或提取的石油，且任何违反总统命令的行为将受到罚金和监禁的刑事制裁这一授权违宪。联邦宪法所规定的总统的权力仅限于行政权，当时审查这个案件的大法官除卡多佐大法官外都认为此法律没有规定行使权力的适当标准，授予总统能根据自己的意见禁止石油运输的无限制的权力。在此处，法官们最终决定该授权违宪的最终原因并不是国会的授权违背了分权原则，而是法律所规定的总统行使权力的标准不明确，总统的行为因此没有法律效力。

从当时的社会背景上看，巴拿马案的胜诉有其社会因素影响，特殊时期特殊对待，在经济危机大行其道的年代，美国政府更注重的是社会的稳定和经济的复苏，从社会角度分析，秉持建立三权分立国家的美国政府在所做行为明显不符宪法规定的原则时，做出有益于民众的判决更能贴近美国民众心理，尽管最终是以其他理由做出判决，在社会效应上，巴拿马案对稳定经济发展和社会秩序尤其内在效应，使民众在经济危机年代能更加相信政府的指导，依法办事。从法律理论上看，在此案件中，联邦最高法院的大法官虽然回避了此授权对美国分权原则的影响，但最终的判决符合的美国分权原则，且实际上是分权原则的本土化体现。在美国，分权原则已不仅仅是孟德斯鸠所倡导的三权分立了，它植根与美国本土，有其自身的发展。

在巴拿马案中，最高法院的大法官门虽然最后得出授权违宪的结论，但从分权原则的角度出发，却有两种不同的理解。从形式主义解释出发，对巴拿马案进行分析，形式主义是从政府机关的观点出发解释分权原则的，从这个角度来看，巴拿马案中国会授权总统的权力是违反三权分立思想的，是违宪的，无论其是否在法律中规定行使权力的适当标准，在整体的大前提上，国会的行为就是违宪的，对于一个违宪的行为，总统根本就没有权力做出超越自身职能的行为，也不可能拥有国会授权的权力。而法院的大法官并没有以违反分权原则而直接否定授权的无效，而是在认可授权的基础上再进行评析，由此看出美国的分权原则并不是绝对的分权。绝对的分权会带给民众自由权利的绝对保护，但是绝对的分权会使部门之间以及部门内部之间效率降低，最终影响美国社会各方面的发展。分权原则的内涵本就包含着经济社会的因素，在巴拿马案件中，美国经济危机就是案中所要考虑到的环境因素，美国的分权体制是根据美国国家的整体状况确立的，不论是联邦与各州之间还是各州内部之间，分权体制是最适合美国政府建立的。巴拿马案件虽然最终的结果是否定授权，但实质上是肯定了在分权原则下，美国委任立法的合宪性。看似分权，实则集权，使三权分立原则在美国的土地上有了内容上的扩展。

从功能主义的解释来看，它是从权力的作用出发，具体问题具体分析，强调权力行使的效率性。在巴拿马案件中，以功能主义解释对分权原则的内涵进行理解，国会的行为仍然是违宪的，结果是一样的，但过程却不同，功能主义强调权力的灵活性，但仍然坚持最上层机构的绝对分权，坚持政府权力之间的均衡，而巴拿马案件中国会对总统的授权超出了总统应有的权力范围，这一行为在功能主义中就并没有坚持三部门中最上层机构的绝对分权，和形式主义一样，在整体上就违反了美国政府发展必须遵循的分权原则。

美国的分权界限并不清楚，虽然在联邦宪法中已说明设立三个不同的部门分别享有三个不同的政府权力，但并未说明是否可以行使其他部门的权力。从巴拿马案中即可看出，美国的分权原则在理论上是反对行政立法权力的委任，但美国历史上的判例展现了一个现实——美国的分权是本土化的分权，没有绝对的分权存在。

三、结语

理论上看，分权原则和权力的委任是相冲突的两个方面，但是在美国，分权原则得以本土化发展，其内涵得以扩充，在保证美国基本政体的同时也让美国的行政效率得到提升，王名扬教授说美国的行政委任立法在程序上还需精进，在范围上还需得以控制，除开这两点，更重要的是最顶层的行政机构要保持三权分立的态势不变，维持不同权力之间的平衡，这样才能在分权原则的基础上更好进行立法权力的委任，灵活行使权力，高效处理相应行政事务。（作者单位：西北政法大学行政法学院）

参考文献：

[1]王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，2005.291-296.

[2]张胜利美国最高法院视野中的联邦立法权委任[J].河北工业大学学报，2013，（1）：72-78.

[3]欧元军.美国委任立法的司法审查[J].理论界，2012，（8）：54-57.