我国城市建设中融资的风险与防范对策

黄铁荣

摘要：本文从地方政府的城市建设融资渠道入手，指出由于获取银行城建贷款越来越困难，地方政府只能通过发债券这种单一的手段进行城市建设项目融资。这不但导致了城市建设债券发行量剧增，还有可能为地方政府带来潜在的风险。

关键词：地方政府；债券；城市建设融资；风险；对策

随着城市化进程的不断加快，在国家扩大内需政策的作用下，大批城市公共项目，如水利、公路、保障房等具有推进城镇化发展、提升经济、保障人民生活的投资项目迅速增长，但由于这些城市建设项目的投资金额大、建设周期长、投资回报慢，地方政府面临城市建设资金严重不足而导致项目操作压力倍增。

一、城市建设债券中隐藏的风险

第一，城市建设投资公司自身的公司治理结构存在不合理。虽然城市建设投资公司具有独立法人结构，但无论是对于项目的投资决策，还是对业务收入的分配，城市建设公司都不拥有绝对的自主决策权。而其所发行的城市建设债券，资金筹集后用途不明确，资金的投放主要是根据地方政府的城市规划设定。目前，政府过度的参与和管控致使城市建设投资公司的主营业务规模受到限制，运营资金仍主要依赖地方政府的财政补贴，导致城市建设投资公司始终无法摆脱“壳”的角色，无法在证券市场中发挥城市建设投资公司应有的资本导向作用。

第二，作为一种项目债，城市建设投资公司所发行的债券没有很好地实现城市建设项目与社会资本的有效对接。在资产证券化的思路中，城市建设债券作为一种资产抵押债券，应该是一种直接连接建设项目与社会资本的证券化产品。然而，由于城市建设投资公司其潜在的政府属性，所发行的城市建设投资债券并没有直接搭建投资项目与资本之间的桥梁，而是建立了一种社会资本、地方政府、建设项目之间的复杂联系。并且由于中间地方政府的存在，无论其是否有主观意识上的拖延，在客观上都严重影响了城市建设证券化融资的效率，甚至出现了地方政府挪用债券融资获取的项目建设资金用以偿还其他债务的违规案件。

第三，城市建设投资公司虚增资产现象严重。按照债券发行的规则要求，公开发行的债券总额不得超过企业净资产的40%，但为了增加发行量，筹集更多的资金用于城市基础建设，城市建设投资公司往往在地方政府的支持下进行信用增级。而在实际操作中，这种“增级”经常含有大量水分。一些城市建设投资公司往往通过背后的地方政府，强行注入一些没有收益的城市資产，通过增加城市建设投资公司的总资产价值来提高债券的发行量。2009年的“岳城建债事件”，就是一个典型的通过增加子公司的数量来提高城市建设投资企业净资产的造假案例。无独有偶，同属于浙江省的城投公司——湖州交投和桐乡城投则通过互相为对方发行的城市建设企业债券进行交替担保以提高债券的信用评级来获取更多的融资。然而，这样的财务造假行为不但没有从本质上改变企业的盈利能力和偿债能力，反而使得幕后的地方政府信用下降。地方政府信用一旦出现危机，不仅会加大未来城市建设的融资难度，而且会牵连当地其他的经济发展项目，给未来的整体经济发展带来一定的危害。并且由于城市建设投资公司的债务偿还主要依靠地方的财政收入，如果地方政府的信用下降，对经济推动的效果没有达到政府的预期，相应的税收没有按预计增长，那么城市建设投资公司很难通过地方财政偿还其背负的巨额债务。

从而可能引发城市建设投资公司出现违约甚至破产，对购买其债券产品的广大投资者造成巨大的经济损失，影响金融市场的和谐与稳定。

二、防范城市建设债券风险的对策与建议

第一，优化债券的结构设计。城市建设债券作为一种项目债，其核心是以城市建设项目未来的现金流为担保，将项目未来提前折现用于项目的前期建设，城市建设投资公司作为债券的第一担保人，地方政府或者银行作为担保增级机构为债券的发行进行信用增级，起辅助担保作用。因此，本文认为，可以通过从城市建设债券的设计入手，重新设计一套新型的抵押担保债券，以减轻地方政府在城市建设债券承受的担保责任，减少政府的承担风险。首先，按照城市建设项目未来的盈利能力水平，将发债项目分为可经营性基础设施和非经营性基础建设项目两种。所谓可经营性城市建设，一般指可以产生稳定现金流的城市建设项目。如供水、供电、高速公路、高速铁路等，这类项目往往可以自身产生稳定的现金收入，因此可以通过自身产生现金流为担保物进行发债，债券发行后风险与该项目直接挂钩，地方政府不承担任何责任。

第二，逐步实现政企分离，从根本上解决城市建设投资公司对地方政府造成的诸多风险。作为具有独立法人结构的城市建设投资公司，政府的参与度应逐渐减少，最终实现政企分离，从本质上改变城市建设投资公司对地方政府的依赖。目前，国家发展和改革委员会已经针对城市建设投资公司出台了主营收入要求，规定企业的主营收入至少70%要来自其自身的营业收入。在这种环境下，城市建设投资公司将很难继续单纯地依赖地方财政收入补贴生存下去，因此地方政府在城市建设公司中的角色应逐渐从管理参与者转变为管理辅助者。城市建设公司必须在本质上承担起独立法人的角色，在依靠政府投入，整合现有城市建设资源的基础上，根据财务杠杆原理，通过金融租赁、股权质押等其他融资渠道，引入民间资本、海外资本参与城市基础设施建设，提升城市投资公司的核心竞争力和吸引力，改善城市建设投资公司的形象，提高自身的信用水平，减少发行债券时对地方政府和财政收入的依赖，逐步走向金融投资公司的正常发展道路，实现地方融资平台的良性发展。

第三，完善城市建设债券的信息披露体制。城市建设投资公司自身的信息披露是债务风险监管的重要手段。但由于大部分城市建设公司均非上市企业，目前在信息披露制度上，对于这些企业的财务状况信息揭露仍然没有具体的规范和监管。因此，需要完善城市建设债券公司信息披露制度，尤其是对城市建设投资公司的有关财务指标、生产经营指标以及有可能导致公司出现大规模变动的事件进行详细解释说明，以确保投资者和地方政府在面对突发事件时作出及时的应对。其次，对债券所筹集的资金使用作具体说明和跟踪报告。城市建设债券归根结底仍然是一种项目债券，因此应针对城市建设融资项目的施工进程、资金使用情况进行详细的说明，定期向地方政府和投资者提供有关进度报告，建立独立的城市建设投资公司审计机制，严厉打击地方融资机构出现的虚增企业资本、建设资金挪用等违规行为，保障债券市场的良性发展，以便地方政府对债务进行有效的风险管理。

由于城市建设投资的特殊性，其融资渠道有限，单纯依靠日益紧缩的银行贷款和财政部代理发放的“准国债”已经不能满足城市建设的资金需要，城市建设债券在目前城市建设融资中仍占据主要地位，虽然资产证券化赋予了地方政府这种间接举债融资的方式，但是这种新型的债券目前仍存在一些问题和不足，因此需要地方政府加强对城市建设投资公司的管理，统一融资平台，建立合理的信用评级体系和完善的信息披露制度，更好地优化债券的设计结构，使之在满足城市建设投资需求的同时最大化地减少地方政府面临的财政压力和负债风险。（作者单位：柳州市龙建投资发展有限责任公司）

参考文献：

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