户籍制度与农民工市民化

罗晶

摘要：随着我国工业化和城市化进程的加快，农民工问题日益成为影响社会公平、和谐的重要因素。农民工市民化的过程中，在经济、职业、教育和婚姻等影响农民工社会地位上升的各个环节中都有来自现行户籍制度的阻碍。正是由于户籍制度长期存在的不合理性，导致了农民工融入城市的进程阻力重重，使其长期处于主流社会之外。因此，破解农民工市民化进程中的户籍制度阻碍，对于我们解决农民工问题，维护社会和谐、稳定具有重要意义。

关键词：农民工；市民化；户籍制度

发达国家在实现城市化和工业化的进程中呈现出这样一种经济规律，即随着农业部门生产效率的提高和工业化的推进大量农业人口逐步转移到城市，并最终实现国家的工业化。随中国工业化、城市化进程的不断加快，社会中出现了农民工这一新的阶层。由于中国二元社会体制的存在，农民工虽是职业工人，却是农村户籍；长期在城市生活，却没有市民待遇。这一制度阻碍了农民向城市迁移的通道，形成了农村和城市的分隔。不仅如此，户籍制度逐渐演变成一系列特权的载体，不利于公民普遍权利的实现。它把一个社会的公民人为分成两种不同身份的人，在一部分人享有权利的同时，另一部分人却被剥夺了本该享有的权利和机会。

一、我国的户籍制度与农民工的社会地位

改革开放以后，中国广大农村地区开始推行的“家庭联产承包责任制”在极大提高农村劳动生产率的同时也使得农村劳动力富余问题开始突显。与此同时，东南沿海地区和城市经济迅速发展带来了对于劳动力的巨大需求。在这种形势下，从1984年开始中国政府逐渐放松了对人口流动的管制，伴随着这一历史进程，农民工群体逐渐成为中国产业工人的重要组成部分，日益成为“中国制造”的战略基石。他们的勤劳、刻苦和无私奉献精神为国家的经济发展做出了重要贡献，也使得城乡原本相对封闭的社会有了交流的媒介，为城乡的社会融合提供了良好的契机。但是，在当前户籍制度下，农民工及其子女合法转化成城市居民仍然困难重重。这意味着他们无法享受到城市居民所享有的权益和社会福利待遇。尽管中国在农民工的劳动保护和社会保障等方面已经出台了一系列方针政策，但由于群体利益、地方利益和制度本身存在的问题，效果并不显著。

户口包含两方面信息，即“户口所在地”和“户口类别”。“户口所在地”指居民所注册的常住地，规定了居民的合法居住地。“户口类别”则规定了居民是农业户口还是非农户口（城市、城镇户口）。按照我国户籍制度规定，居民的常住地决定了“户口所在地”，而居民的职业类别和社会经济条件则决定“户口类别”。后代的户口从母亲或父亲那里承袭而来。中国政府对户口的转换进行严格控制，户口类别的转换，特别是从“农业”户口到“非农业”户口（即农转非）的转换就更加困难。户口在中国发挥着“国内护照”的重要作用：一方面，“户口所在地”限制了人口的空间流动；另一方面，“户口类别”则限制了居民的社会经济地位流动。现行的户籍制度人为的将人们分成两种不同类别的公民，城市户口和农村户口的区别决定了人们的权利和享受到的社会福利也存在区别。持有农村户口的农民工在养老、就医、子女教育、就业等各方面都被排除在社会福利体系之外。他们大部分就业于“低等级劳动力”市场，从事城市居民不愿意从事的“脏、累、差”的工作。随着时间的推移，他们被阻挡在城市主流社会之外，成为城市中的边缘人群，最终造成城市居民的社会经济地位明显优于农村居民的局面。城乡分治，一国两策的长期实施最终导致中国形成了“一个国家，两个社会”的局面。

二、农民工市民化进程中的户籍制度阻碍

广大的农民工阶层渴望改变目前所遭受的歧视和被排斥地位，并为此付出了巨大的努力。然而，事与愿违的是，城市中的农民工仍然处于整个城市分层的最底层。这其中的缘由，最重要的一点便是现行户籍制度因素。通常情况下，经济、职业、教育和婚姻等渠道是人们为寻求社会地位的上升而选择的主要渠道。然而，在这些社会流动渠道中，城市农民工的地位变迁几乎都或多或少的受到来自现行户籍制度的阻碍。

首先是经济渠道。改革开放以后，农民获得了参与主体社会经济利益的权利，在进城经商、务工等方面有了更多自主权。他们的辛勤劳动和努力对于提高家庭的收入水平起到了重要作用。但是，对于他们在社会中的经济地位来说，并没有随着收入水平的提高而相应改变。不仅如此，农民工与城市居民的收入构成也有根本差别。如果将全部收入构成分析来看，农民工仅仅只能获得工资性收入和奖金，而城市居民除了这些还可获得养老金、医疗补贴、住房补贴、社区福利等。此外，在参与社会经济网络方面，农民工与市民之间也有很大差别。市民往往通过正式的制度安排参与到经济生活中，从而得到经济地位的提升，比如政府颁布的工资调整文件、政府规定的工资待遇标准等。这种正式的制度安排，与城市中的农民工关系不大。农民工在城市里形成了一个游离于主流社会之外的经济网络，他们所依赖的是一套非制度安排的传统社会网络关系。在这套社会网络关系中，对于社会地位的定义与主流社会也有很大区别。因此，对于农民工来说通过正式的社会经济地位的提升从而获得经济地位的改变是非常困难的。

其次是职业渠道。现代社会中，人们的首要社会地位是职业地位，因此，通过职业改变来实现社会地位的上升是现代社会地位变迁的主要渠道。然而，对于农民工来说，这条主要渠道也是困难重重。在相当长的时间内，很多城市的劳动部门严格限制外来人口的职业和行业，设置了诸多门槛，以控制农民工的自由流动。近年来，随着社会舆论压力不断增大，从中央到地方也都出台了相关政策方针，对农民工进城务工的限制正在逐渐减少。然而，户籍身份的烙印对于农民工就业地位的阻碍还会持续很长时间，以此同时，农村大量过剩劳动力的现实也在削弱农民工群体在就业方面的竞争力。与市民相比，农民工的职业流动更为频繁，然而，他们虽然频繁更换工作，在城市中的工作地位、职业地位并没有相应的得到提高。究其根源，正是户籍制度发生了阻碍作用。

再次是婚姻的渠道。尽管中国有超过2.5亿农民工进入城市生活与就业，然而时至今日，农民工与市民之间通婚现象却很少发生。农民工与城市居民之间的婚姻存在一系列的问题，最主要的还是户籍的问题。户籍的影响不仅仅对当事人本人，还会对他们的子女后代产生影响。如果城市居民和农民工结婚，这样的婚姻并不能使和城市居民结婚的农民工转为城市户口，而是他们婚后所生的子女随其农村户口一方，不能在城市登记户口，只能将户口登记在农村。没有城市户口，这样的婚姻所生子女在城市里就不能享受公费教育和各种福利，从进幼儿园到小学、中学都要缴纳高额“赞助费”才能入学。

最后是教育渠道。通常来说，人们的经济收入水平高低和其受到的教育年限长短成正比，具有较高文化水平的人，能从事相对复杂的劳动，所获得的劳动报酬也相应高于初级劳动者。同时，以高考为核心的教育选拔制度也是二元制，一旦高考落榜，则被排斥在教育晋升的主渠道之外。业余教育和职业培训并不能直接带来地位的提升，更何况教育资源也是按户籍分配，农民工大量集中的地区，往往也是高考人均指标相对较少的中西部地区。另一方面，由于户籍的限制，农民工子女大多不能进入公立学校学习，多是在打工子弟学校学习。由于办学条件差，教学质量低，其学习成绩也会受到严重影响。建立在现行户籍制度上的教育管理机制也已严重制约农民工子女受教育权利的实现。

三、户籍制度改革与农民工的身份融合

中国的户籍制度改革是一项复杂的系统工程，既有城乡居民之间利益的调整，又涉及市民与农民工之间的利益格局的改变。因此，必须要从制度层面进行顶层设计，同时又要立足现实，兼顾各方面利益的协调和平衡。

第一，在《宪法》中确立公民迁徙自由权，这是解决农民工的社会公平和社会融合的法律举措。社会主义市场经济是通过市场配置资源的一种经济运行模式，各种资源要素受供求关系的变动影响进行自由流动，以达到优化配置资源的作用和效益的最大化。人力资源作为一种重要的资源会随着地区间和行业间的差异以及市场供求关系等因素的变动而合理流动，人力资源的自由流动是社会主义市场经济的内在要求，而迁徙自由则通过劳动力的有序流动和合理配置，实现人尽其才、人尽其能、安居乐业的终极价值。由此可见，人力资源的市场配置模式必然要求在法律层面保障公民的迁徙自由。社会主义国家的本质也决定了自由权是我国公民的一项重要的基本人权，在现行宪法中增加迁徙自由的规定是我国民主与法制建设的需要，有利于保障我国公民享有广泛的权利。

第二，改革现行的户籍管理制度，保证公民的身份平等。我国的户籍制度将城乡居民明确分为“农业人口”和“非农业人口”两种不同性质的户籍身份，并享受不同的待遇。在当时计划经济体制下，虽然对保障工业化建设起到了重要作用，但从根本上来说损害了广大农民的利益。随着社会主义经济建设的发展和社会体制改革的深入，现行的户籍管理制度严重地阻碍了我国的城市化和现代化进程。因此，改革现有户籍制度，取消公民的农业和非农业的身份划分，放宽户口迁徙的条件是大势所趋、人心所向。

第三，实行平等的户籍身份制度是保证公民机会平等的前提。身份的平等并不意味着人与人之间一切平等，更不是指结果的均等，而是指在取得同一种机会时，彼此站在同一起点上。机会均等真正的内涵应该是指社会资源对所有有能力的人开放，每个人都有平等的机会凭着自己的能力去争取自己所要的东西。一个公平、正义的制度正是要将这种自然的、社会的环境对个人发展所造成的不平等影响降到最低，为城乡居民提供一个相对公平的竞争起点。注重公民身份平等是公平、正义理念的必然要求。这就需要城市政府在完善户籍制度的过程中以实现社会公共服务均等化为目标，放宽户籍准入条件，逐步把农民工和市民所享受的待遇项目统一起来，从而避免城市政府按照纯粹功利主义思维制定户籍政策，背离城市户口的公共资源属性，损害社会公平与正义。

第四，农民工的身份融合是一个长期的过程。从制度层面来说，我国户籍制度的根本性改革还没有开始，剥离依附于户籍制度之上的各种福利必然触动既得利益集团的利益，这需要政府综合衡量、妥当安排，否则就可能导致社会秩序混乱。从经济层面来说，我国的经济还不发达，农民工的收入还没有达到城市生活的要求，这需要提高劳动生产率，快速增加工资收入，而这一时也难已做到。解决农民工的国民待遇不平等问题需要从社会公正、制度建设、经济发展三个方面进行变革，用减少城市居民福利的方法去保障农民工的市民待遇肯定行不通，而且与发达国家比较，我国城市居民的社会保障水平还十分有限。

取得市民身份是每个进城农民工的迫切愿望，而现行户籍制度的根本性变革已是大势所趋。户籍制度改革应该是户口权益逐步均等化、迁徙逐步自由化的过程。在改革的过程中，不仅需要关注城乡户籍权益的调整，还应当重视撤除城市与城市之间、地区与地区之间的户籍阻隔，最终实现户籍身份平等和迁徙自由，使农民工尽快融入城市社会，完成市民化这一历史进程。（作者单位：阜阳师范学院信息工程学院）

本文系：安徽省农民工中心课题“城市化进程中失地农民社会保障制度研究”（2012NMG05）成果。