中国现阶段城市基层协商民主的问题及路径研究

宫雪

摘 要： 上世纪80年代，协商民主在西方悄然兴起，随后传入中国，成为广大学者争相研究的对象。随着我国社会主义民主制度的逐步完善，基层协商民主通过不同的实践模式迅速延伸到社会生活的各个领域，带动基层社会的发展与变革，在推进社会主义现代化建设中发挥着重要作用。但其作为一种新兴产物，在发展应用的过程中，协商主体、协商内容、协商过程等方面出现了诸多问题，通过研究找到问题根源并从社会基础和参与机制方面探寻解决路径，成为当务之急。

关键词： 基层协商民主；问题；路径

一、我国城市基层协商民主存在的问题

当代中国基层协商民主是与中国国情相呼应的。我国作为社会主义国家，人民当家作主，大力发展基层协商民主有利于保障我国最广大人民的根本利益，真正实现自我发展，自我管理，自我监督。基于我国的基本国情，融合西方协商民主思想的精华，结合中国历史悠久的政治协商制度，我国各领域先后出现了多种基层协商民主的实践模式，但在具体实施过程中出现了许多问题，值得我们关注。

1.民众参与意识淡薄，过程流于形式 。在城市基层民主建设中，由于受到传统体制的影响，普通民众认为自己的事情都是由国家和政府一手操办完成，加之信息渠道闭塞，打击了他们参与的积极性。还有部分农民工群体，他们处于城市生活的底层，条件苛刻，温饱难以为继，在民生大于民主的潜意识中，认为基层协商民主与自己是无关的[1]。参与是一切民主的实质。多年以来，票选民主已经成为主流，但随着民主制度的日益完善，票选民主的弊端渐渐显现。人民群众已然习惯这种民主形式，认为受到各种条件的束缚，票选代表可以代替自己完成各种事务。若人民群众不能参与到自己的事务中，协商民主就失去了意义，导致后续推动力不足，阻碍了基层民主建设的健康有序发展，让基层协商民主流于形式。

2.各利益主体协商地位不平等。 基层协商民主要求参与主体是以平等的身份参加，自主自由地发表意见，并对协商结果产生同等影响效果。杰克·奈特和詹姆斯·约翰逊将此总结为程序和实质上的机会平等，主要体现在平等的政治影响机会，非强制性参与和自由自愿的决策以及政治上相关能力的平等[2]。

但在现阶段城市基层协商民主中，出现了以基层干部为主导，民众单纯作为意见接受者的局面。且在这种局面中，基层干部的主导仅仅是对上级政府意见的转达，而不是对协商过程的组织[3]。在基层协商民主的过程中，群众应是协商的主体，对政策和事情进行自我意见的表达、讨论，从而得出最终意见，实现真正意义上的自我管理。而现阶段各利益主体仅仅是打着协商民主的旗号，践行传统意义上的“专政”。

3.非理性参与现象严重。 理性是协商的前提，协商主体以理性的态度，合理合规地陈述自己的利益诉求，慎重地对待协商结果是协商民主顺利进行的保障，也是参与主体政治素养的重要体现。在我国基层协商民主的实践中，理性缺失主要表现在两个方面。第一，应用层面理性不足。在协商过程中，由于居民受教育程度不同，因此在民意表达时往往会出现较大的偏颇。教育程度较低的民众，权利意识与法治观念都有很大的缺陷，因此在民意表达时并不能站在政策制定的制高点上，而是对情感的肆意宣泄。不能提出合理的意见和建议，甚至还出现不尊重其他民众的现象。第二，技术层面理性不足。现代社会发展速度日益加快，社会分工细化，要求处理社会事务的技术化加深，政治参与主体具有较为专业的知识和技术能力，这就使协商参与主体易于陷入“知识危机”[4]。参与协商的主体在面对广泛、复杂的协商议题时不可避免地存在知识局限，无法做到对一个议题的理性认知，因而在协商过程中就难免存在情感偏见。

4.对协商过程中的意见评价难以设定标准。 在协商过程中，民众就所提议题纷纷表达自己的意见，并对所提建议进行总结。但在此过程中，往往会大量出现“利己”建议，因为广大民众在发表意见时还是停留在以自我为中心的层面上，并没有就全局利益展开论断。大量不同的意见往往不能形成完备的议题总结，或者最后形成的政策建议不能适应社会的需求。因此，在协商的过程中亟需设定一个全局的评定标准，把所提意见进行评价总结，看是否符合标准的要求。

5.实践模式不具有普遍适用性。 自浙江温岭地区“民主恳谈会”的出现，各地区，各种各样的基层协商民主实现形式不断涌现，如上海的“自治家园”、广东地区的“居民议事会”，这些实践模式不断发展，并在基层协商过程中发挥着重要作用，不断推进我国基层协商民主进程的完善。但各地区、各基层组织的具体情况不同，这些卓有成效的实践模式在“移植”过程中出现了大量“水土不服”的状况[5]，生搬硬套把其他地区的实践成果强加到自己地区协商的过程中，没有产生良好的效果，反而对其本身的功能大打折扣。

二、我国城市基层协商民主存在问题的原因分析

1.部分干部对协商的价值缺乏深刻认识。 中国是一个具有几千年封建传统文化的国家，受传统封建专制思想的影响，一些基层政府机关单位和基层干部人员的官本位[6]、权力本位思想根深蒂固。对与民协商的基层协商民主建设重要性缺乏正确认识，在日常工作和管理过程中，违反基层民主制度和替民做主的现象还大量存在。他们本身认为，基层协商民主仅仅是一种口号，最终决定权依然掌握在干部手中。基层干部对于基层地方政府部门、自治组织与民众之间在处理基层公务事务和关系群众切身利益等事情上的自身地位缺乏正确认识，限制了基层社会管理和治理能力的提升，需要国家以相应的法律法规、规则程序来实现。

2.基层协商民主制度不健全。 法律是一切事务得以良好发展的有序保证。当前，基层协商民主的定位、机构、过程、方案、实施、反馈以及众多细节问题都十分模糊，且随着社会实践的变化，基层协商民主不断丰富完善，基层协商民主还缺乏一个存在于体制内和体制外的监督与问责系统，致使个别地方基层协商民主的科学性、民主性、公平性不高，出现民意被操纵被践踏、被漠视的现象。

3.对基层协商民主的过程缺乏监督。 基层协商民主自产生以来，一直处于无限运作与被创新阶段，对出现的问题没有做到反思与改进。因为其产生就没有健全的监督机制。包括体制内监督和体制外监督。体制内监督包括协商民众之间的监督，民众与基层干部之间的相互监督。体制外监督是指不涉及该协商过程以外的监督，包括更高一层政府机关，民众以及网络舆论等。

4.基层协商民主地区经济和社会基础薄弱。 经济基础决定上层建筑。基层协商民主出现问题和基层地区群众的经济基础密切相关。与民主相比，基层群众更关心的是个人利益的得失，个人生活水平的提高，一些基层地区经济发展状况欠佳，所以从经济基础的视角来讲，基层群众生活水平的提高是民主得以落实的基础[7]。改革开放 30 多年来，尽管我们国家绝大多数地区已经摆脱了积贫积弱的状态，但是还有相当一部分地区，特别是交通不便的海岛、偏远地区，依旧没有摆脱贫困状态，所以民主对于这部分基层群众来讲是可望而不可及的“奢侈品”。同时，社会基础薄弱也是阻碍基层协商民主的重要原因。构成基层群众的成员中大部分是农民，工人，小商人，小知识分子以及自由职业人员，从社会身份和地位的角度来讲，由于他们的社会资源、权力、个人身份在整个社会中并不占有优势，和那些拥有雄厚资源、实力、具有显赫社会身份的参与者相比，他们对民主参与缺少信心和足够的勇气。市场经济的发展加大和促进了人口的自由流动，当下基层群众特别是农村地区主要由老人，妇女和留守儿童构成，他们或者缺少表达民主的话语能力，或者由于身体和年龄的问题不能参与民主。大大阻碍了基层协商民主的进程。

三、我国城市基层协商民主建设的路径选择

（一）进一步加深基层协商民主发展的社会基础

1.加强干部及民众对基层协商民主的认识。首先加强基层干部思想作风建设，通过开展群众路线教育活动和三严三实活动，提升群基层干部为人民服务的思想，彻底转变“官本位”的观念。其次，要提升自身协商能力建设。基层干部队伍在我国基层各项建设中扮演着领导者、指挥者的角色，他们科学素养和能力的高低直接影响着我国广大基层地区各项事业的发展。对于群众参与民主协商来说，参与意识和参与能力都很重要[8]。首先意识的培养是一个渐进的过程，科学素养的提高对于人们参与协商，掌握两个方面的知识十分重要。一是关于协商议题及相关政策的知识，这可以帮助人们揭开政策制定的神秘面纱，使人们用理性的方式知道，他们可以通过什么样的渠道，采用什么样的方式与政府对话，向政府提出自己的意见建议，从而避免盲目的参与行为；二是参与公共协商所必学的科学知识，协商中难免涉及许多不同方面的科学议题，如果人们的科学素质较高，那么就有助于他们就各种利益问题展开深入的讨论研究，更有效地去影响协商结果的作出，才能最大限度地维护自身的合法利益。再次实践出真知，任何理论的发展都得在实践中成长，群众对协商民主这种新的民主形式的认知、理解，对于如何运用这种新的民主程序，对于如何在这种民主形式中表达自身的利益诉求，需要一个不断学习和实践的过程，只有持续的利用这种形式，才能使群众自觉投身于协商民主的过程中。

2.加深社会组织参与力度。社会组织是指为了实现特定的目标而有意识组合起来的社会群体。社会组织近年来一直处于高速发展阶段，它能打破一些条框的限制，用最直接的方式承担部分社会责任。在基层协商民主的过程中加入社会组织的参与，将会打破原有的常规限制，由社会组织承担起上传、下达、组织的作用。社会组织在公共领域重塑“社会资本积累公民社会成长”维护社会稳定等方面发挥着重要作用。托克维尔认为：“一个民族，如果它的成员丧失了单凭自己的力量去做一番大事的能力，而且又没有养成共同去做大事的习惯，那么它不久将会回到野蛮状态。”[9]这句话旨在强调社会组织的凝聚力与团结协调功能。积极发展社会组织能够把公民组织起来，降低政府与公民的对话成本，为公民协商民主提供组织依托。以社会组织为载体可以有效促进基层协商民主的发展，其可将基层干部的议题传达给要参加协商的民众，而后组织其进行讨论，就讨论意见进行系统的评定与归纳，最后形成完整的答案交付给基层组织。在此过程中，基层组织无任何的利益牵扯，不会出现偏袒一方作法，使整个协商过程更加公正透明化，也是对协商过程的一种监督。

3.开创多元平台与渠道。习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立 65 周年大会上讲话中指出，社会主义协商民主，应该是全方位的、而不是局限在某个方面的，应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级。在新形势新环境下，我们要在行之有效的传统实践模式下，探索新的更具适用性的实践模式，使其视野更加开阔，方式更加灵活。第一，注入新型网络元素[10]。网络是连接人与人、人与基层组织、基层组织与政府之间的无形纽带，在互联网大肆盛行的大信息时代，网络元素的注入能够带给基层协商民主无限的生机。现阶段，微信微博正以不可限量的速度“侵入”我们的生活，这些网络平台有其公平性、互动性、便捷性。基层组织可以将政策议题发送至平台，群众就可以在平台上进行意见的讨论协商，最终达成意见。事后，基层组织还可以就讨论意见的实施进行及时的反馈，方便群众监督。形成环环相扣，也更加完善了基层协商民主的程序化。第二，发挥媒介的作用。报纸、广播、电视是传统意义上的媒介，网络是区别于传统媒介外的新型媒介，也称第四媒介。这些媒介都都具有传播范围广、传播速度快的特点，并已在我国大面积发展。各大媒体现在都已加如了与群众互动的元素，形式也越来越丰富多样，在基层协商民主的过程中，运用各种媒介的力量，充分了解所要协商的内容及相关材料、协商如何运作、协商结果，在此基础上我们的协商才能具有真实的效应。

（二）探索建立适合中国国情的基层协商民主参与机制

1.完善监督机制。整合力量，让监督行之有效。首先，完善协商主体之间的内部监督是关键。应制定完善的监督条例，坚持自我内部自己监督，严格要求。其次，法律监督是方向。现阶段，基层协商民主的有关法律法规还未出台，应尽快落实，通过法律来规范协商民主的行为，使其真正走向制度化。第三，社会监督需拓展。建立和完善外部约束机制，逐步实现重大事项公开制度，增强其协商过程的透明度。第四，舆论监督要加强。舆论监督的背后是整个社会的支撑，是对各种民间监督力量的整合。

2.加快法律约束机制建设。邓小平同志在总结社会主义建设的历史教训时曾深刻指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党马克思主义研究的高度重视。”基层协商民主制度不仅包括实施机制，即组织和运行的程序，还包括规则，即规范民主协商的法律和习俗。因此，要提高基层协商民主的制度化水平，就要提高立法层次，完善法律体系。一是要加大基层协商民主工作立法的力度，将制定专门的基层协商民主的法律法规提上日程。例如，通过将《居民议事法》提上立法议程，尽快确立居民议事的法律地位，提高立法层次，并对协商的内容和形式进一步细化，增强其可操作性和适用性；二是积极稳妥地推动地方立法以及配套政策出台，依法规范基层协商民主的协商行为，使民主协商工作的开展拥有良好的法律政策环境。

3.厘清政府职责。要更好的实现基层协商民主，必须进一步转变政府只能，更进一步向善治转变。“小政府，大社会”要求政府要有所为，有所不为[11]，在基层协商民主的过程中，政府要真正实现权利的下放，发挥基层组织的作用，不是承担“决策者”，而是承担“信息传播者”的角色。首先传授基层协商民主的实施细节，同时承担监督者的任务，而后要为基层组织培养新型的干部，使其独立开展各项协商的工作。政府只有敢“放手”，才能更加透明，更加公正，更加向服务型政府转变，才能更好的享受基层协商民主带来的益处。

十八大报告指出：“要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”基层协商民主这一人民民主的基本途径和方法的广泛、多层、制度化的运用和发展，必然有利于推进我国的政治体制改革，促进社会主义民主政治的进一步发展。虽然我国的基层协商民主还处于发展上升阶段，实践模式还存在许多不足，但其发挥的作用是不容小觑的。它践行了新时期党的群众路线，协调了社会多元利益，化解了社会矛盾。在日后，我们还要对基层协商民主进行积极的探索，更加加速我国政治民主化的进程。 （作者单位：青岛大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 杨竣凯.当代中国基层协商民主建设研究[D].吉林大学，2014.

[2] （美）杰克·奈特，詹姆斯·约翰逊.协商民主需要什么样的政治平等[A]陈家刚选编.协商民主[C]上海：三联书店，2004.240

[3] 张等文.中国基层协商民主的实践困境与化解策略[J].理论与现代化，2015，04：5-10

[4] （美）乔·萨托利.民主新论[M].冯克利等译.北京：东方出版社，1998.351.

[5] 张金玲.协商民主理论视角下基层民主建设问题研究[D].辽宁大学，2012.

[6] 王雅楠.我国基层协商民主的困境与出路[J].上海市社会主义学院学报，2011，02：40-44

[7] 关振国.社会主义基层协商民主建设的困境与路径[J].中国社会科学研究论丛.2014.03：171-177

[8] 范晓丽.基层协商民主的困境与出路[J].湖北师范学院学报（哲学社会科学版），2014，05：86-88.

[9] （法）托克维尔.论美国的民主[M].董果良，译.北京：商务印书馆，1988.

[10] 陈俊.现状_问题与路径_我国基层协商民主机制创新探论[J].改革研究.2015.08：28-31

[11] 李永慧.中国基层协商民主的实现途径研究[D].山东师范大学，2013.